1baldin_a_k_aktual_nye_problemy_munitsipal_nogo_prava_rossii

органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Указанные вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъекта РФ).

Содержание предметов ведения органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, образуют вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения муниципального образования, но органы местного самоуправления которого вправе их решать, если это предусмотрено федеральными законами и только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ), например: создание музеев муниципального образования; участие в организации и финансировании проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений. Органы местного самоуправления поселения и городского округа вправе осуществлять финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г. Органы местного самоуправления поселения имеют также право на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, а органы местного самоуправления городского округа - на создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования и службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи205.

§ 6.3. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Полномочия органов местного самоуправления рассматриваются как совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают определенным перечнем полномочий, к которым относятся:

-принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

-установление официальных символов муниципального образования;

-создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

-установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

-регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; организация теплоснабжения;

-организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения

муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена

205 Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 374.

111

выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

-принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

-учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации

осоциально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

-осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

-организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

-утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

-иные полномочия в соответствии с уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения отдельных вопросов местного значения поселений (городских округов). К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Устава города Нижнего Новгорода206 органы местного самоуправления вправе привлекать граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для города работ (в том числе дежурств) в целях решения следующих вопросов местного значения:

-участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города;

-организация охраны общественного порядка на территории города муниципальной милицией;

-обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах города;

-организация мероприятий по охране окружающей среды в границах города;

-создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения и т.д.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

206 Устав города Нижнего Новгорода: постановление городской Думы г. Н.Новгорода от 23.11.2005 № 91 // Нижегородский рабочий. № 234/15894. 30.12.2005.

112

С инициативой проведения социально значимых работ могут выступать органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, граждане по результатам проведения собраний (конференций).

Решение о необходимости привлечения граждан к решению вопросов местного значения и порядке участия граждан в осуществлении социально значимых работ принимается администрацией муниципального образования.

Решение о привлечении граждан к выполнению социально значимых работ оформляется постановлением главы муниципального образования, которое подлежит опубликованию (обнародованию) и должно содержать:

-вопрос местного значения городского округа, в целях решения которого организуются социально значимые работы;

-время, место и планируемые сроки проведения работ;

-перечень видов работ, для выполнения которых привлекаются граждане;

-орган, уполномоченный на организацию и проведение социально значимых работ (наименования органов администрации города и должностных лиц, ответственных за подготовку, организацию и проведение социально значимых работ);

-вопросы материально-технического обеспечения.

Решение о привлечении граждан к выполнению социально значимых работ может содержать план мероприятий по привлечению граждан к выполнению социально значимых работ.

По вопросам, предусмотренным федеральными законами, органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»207.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Сами вопросы местного значения и полномочия по их решению являются разными по характеру и значению категории.

Вопросы местного значения представляют собой соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, и обязаны это делать.

Каждое из полномочий по решению вопросов местного значения является правом органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом, предпринимать соответствующие действия, принимать при необходимости муниципальные правовые акты.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен ряд гарантий в части закрепления вопросов местного значения, которые можно считать и гарантиями полномочий. В частности, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Несмотря на то, что в соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключительным федеральным ведением.

207 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

113

§ 6.4. Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В настоящее время выработано несколько понятий «наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями».

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями» определяется как «передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления»208. Схожим по смыслу термином является «делегирование», определяемое как «передача некоторых полномочий от одних органов другим на

определенное время для решения тех или иных конкретных задач, расширяющих компетенцию последних»209.

Ряд авторов определяют делегирование как одну из форм наделения полномочиями. По их мнению, «наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно»210.

Другие исследователи права различают понятия «наделение» и «делегирование» по иным основаниям. Так, отмечается, что «в отличие от простого поручения при делегировании другой орган получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было, но и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов»211. Кроме того, «наделение необходимо отличать от делегирования, так как при делегировании орган, передавший определенные полномочия другому органу, сохраняет за собой право на их одновременную реализацию с органом, получившим эти полномочия; и, наоборот, при наделении орган, передавший полномочия, утрачивает право на их реализацию с момента такой передачи».

Существует научное мнение, согласно которому критерием разграничения понятий «наделение» и «делегирование» представлена форма правового регулирования взаимоотношений. «Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления - есть способ одностороннего регулирования объема полномочий органов местного самоуправления путем передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления на основе принудительного акта органа государственной власти, выраженного в форме закона. Делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления - есть способ регулирования объема полномочий на основе двухстороннего свободного волеизъявления путем передачи отдельных государственных полномочий органу местного самоуправления, оформленной договором»212.

208 Дитятковский, М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дис. ... канд. юрид. наук / М. Ю. Дитятковский. Омск. 2001. С. 64.

209Кулушева, М. А. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты / под ред. С. Ю. Наумова. Саратов, 2003. С. 139.

210Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник / Е. С. Шугрина. М. 2004. С. 355.

211Алексеев, С. С. Избранное. Наука права. Общесоциальные проблемы / С. С. Алексеев. М. 2003. С. 154.

212Пивоваров, К. А. К проблеме передачи отдельных государственных полномочий местным органам самоуправления // Сибирский юридический вестник. 1999. № 3. С. 16.

114

Ряд известных исследователей в области муниципального права считают, что понятие «наделение» тождественно по содержанию понятию «делегирование». В частности, под делегированием государственных полномочий понимают: «предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления»213; «наделение муниципальных образований государственными полномочиями»214. Указанные позиции позволяют использовать категории «наделение» и «делегирование» в теории, законодательной и правоприменительной практике как однопорядковые и тождественные по своему содержанию.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является структурно сложным процессом, включающим в себя передачу полномочий и средств на их выполнение, реализацию этих полномочий, государственный контроль над органами местного самоуправления при исполнении переданных им отдельных государственных полномочий, применение мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий должностными лицами местного самоуправления и органами местного самоуправления.

В связи с этим, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой способ перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в целях оптимизации качества выполнения публичных услуг215.

Дополнительную сложность при изучении вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет отсутствие четкого определения понятия «отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органов местного самоуправления».

Согласно сложившейся практике, термин «государственные полномочия» принято раскрывать как «полномочия органа государственной власти»216. Разработчики проекта федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» дают свое определение понятия: «государственные полномочия Российской Федерации - полномочия органов государственной власти и должностных лиц государственной власти Российской Федерации, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Государственные полномочия субъекта Российской Федерации - полномочия органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъекта Российской Федерации, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации»217.

Другие авторы определяют государственные полномочия как полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Отдельные государственные полномочия рассматриваются также как «полномочия, осуществлять которые должно не местное самоуправление, а государство. Однако государство решает не создавать для осуществления этих полномочий особые государственные

213Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации / И.В. Выдрин. С. 82-83; Васильев, В. И. Законодательная основа муниципальной реформы / В.И. Васильев. С. 250.

214Берг, О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 21-25.

215Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 388.

216Дитятковский, М. Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дис. ... канд. юрид. наук / М. Ю. Дитятковский. Омск. 2001; Кузнецова, Н. В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук / Н. В. Кузнецова. М. 2005.

217Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7-8. С. 36-37; Пылин, В. В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / В. В. Пылин. СПб. 2003. С. 650-651.

115

органы на местном уровне и поручает законом органам местного самоуправления осуществлять данные полномочия»218.

Кроме того, предлагается под государственными полномочиями понимать «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации»219.

На основании статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, понимаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным федеральным законом к вопросам местного значения.

Данное определение, сформулированное методом исключения, позволяет выявить в системе выполняемых органами местного самоуправления полномочий те, которые не направлены на решение вопросов местного значения и должны быть надлежащим образом переданы и профинансированы220.

Принимая во внимание вышеперечисленные подходы, можно выделить содержательные признаки государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления:

1)они представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления;

2)они закреплены федеральными законами и законами субъектов РФ;

3)они направлены на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;

4)их реализация подконтрольна и подотчетна уполномоченным органам государственной власти221.

При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями органы государственной власти и органы местного самоуправления сохраняют свою функциональную роль в системе публичного управления.

Государственные полномочия могут рассматриваться как одно из средств по реализации функций органов государственной власти. Поскольку функции органов государственной власти подразумеваются одной из форм осуществления функций государства222, государственные полномочия можно рассматривать как полномочия по реализации функций государственной власти.

§ 6.5. Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями

Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями обусловлены характером взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Их закрепление в федеральном законе направлено на обеспечение соблюдения конституционных гарантий местного самоуправления, а также на создание реальных условий для реализации переданных государственных полномочий органами местного самоуправления и соблюдения объективных требований их выполнения223.

В основе регламентации положений о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями находится основополагающий принцип институциональной

218 Костюков, А. Н. Местное самоуправление в Омской области: проблемы становления / А.Н. Костюков // О проблемах становления местного самоуправления. Омск. 1998. С. 25.

219Васильев, В. И. Местное самоуправление: учеб, и науч.- практ. пособие / В. И. Васильев. М. 1999. С. 376.

220Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд.

перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 390.

221Там же. С.391.

222Казанник, А. И. Координация в системе функций местных Советов / А. И. Казанник. Томск. 1980. С. 8.

223Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 391.

116

организации публичной власти - принцип субсидиарности. Указанный принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, предусматривает, что конкретные публичновластные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующего полномочия. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. И наоборот: государственные полномочия, которые могут быть более эффективно реализованы на местном уровне, должны передаваться для исполнения соответствующим муниципальным образованиям.

В качестве основы для выработки определения принципов делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления следует иметь в виду, что:

-делегирование полномочий может иметь место только в том случае, если такая возможность прямо предусматривается конституцией и законами государства и только на тех условиях, которые предусмотрены конституцией и законами;

-акты делегирования полномочий должны строго соответствовать установленной конституцией и законами схеме разделения властей; они действительны в рамках этой схемы и должны содействовать ее наиболее полной и эффективной реализации;

-делегирование полномочий есть акт, который может быть интерпретирован как вид публично-правового договора, согласно которому орган - легитимный носитель полномочия - соглашается на определенный срок и на определенных условиях передать его другому органу, а последний берет на себя обязательство своими действиями осуществлять делегированное полномочие при соблюдении этих условий. Переданное органу полномочие не может быть, в свою очередь, делегировано им какому-либо третьему органу (принцип недопустимости субделегирования);

-конституция и законодательство устанавливают пределы делегирования полномочий, закрепляют перечень полномочий, которые принципиально не могут быть делегированы; полномочия, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в соглашении о делегировании, они могут подвергаться только буквальному, а не расширительному или ограничительному толкованию;

-орган, которому передается полномочие, несет ответственность за его осуществление перед легитимным носителем полномочия; по условиям соглашения вместе с делегированным полномочием органу, взявшему на себя дополнительную ответственность и риск, предоставляются ресурсы и информация, необходимые для осуществления делегированного полномочия;

-осуществление делегированного полномочия (или полномочий) происходит под полным

юридическим контролем его легитимного носителя; это полномочие сохраняется за ним в качестве элемента его правоспособности, и он несет ответственность за его осуществление224.

Кроме того, при разработке принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями целесообразно учитывать конституционно и законодательно закрепленные общие принципы организации местного самоуправления.

К числу специальных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исследователи225 относят:

-принцип социально-экономической обоснованности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный принцип предполагает, что наделение государственными полномочиями производится в интересах социальноэкономического развития соответствующего субъекта РФ и муниципальных образований с учетом

возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления. Учет

224Мальцев, Г. В. Проблема распределения полномочий в системе исполнительной власти // Сб. науч. тр. / под общ. ред. Г. В. Мальцева, В. А. Зайцева. М. 2002. С. 22-28.

225Пылин, В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В.В. Пылин // Государство и право. 1999. № 9; Козак, Д. И. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации / Д.И. Козак // Журнал российского права. 2002. № 5.

117

возможностей муниципального образования на осуществление отдельных государственных полномочий очень важен. Ведь в случае объективной невозможности их осуществления соответствующим муниципальным образованием, например, при отсутствии у муниципального образования соответствующей инфраструктуры или необходимых кадров, государственные полномочия вообще нецелесообразно передавать органам местного самоуправления, и поэтому их лучше оставить в компетенции соответствующего государственного органа либо создать для их исполнения новые государственные структуры;

-принцип дополнительности. Дополнительность передаваемых полномочий означает, что передаче подлежат лишь полномочия сверх тех, которые определены в предметах ведения местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Передаваемые государственные полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования;

-принцип материально-финансовой обеспеченности передаваемых полномочий. Указанный принцип означает, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями производится с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления; органы государственной власти гарантируют органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность предоставляемых государственных полномочий; наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без передачи достаточных материальных и финансовых средств не допускается; органы местного самоуправления исполняют переданные государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами;

-принцип сочетания государственных и местных интересов, обязательности выполнения государственных полномочий органами местного самоуправления;

-принцип постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;

-принцип максимального учета интересов населения, проживающего на территории муниципального образования при наделении его отдельными государственными полномочиями;

-принцип создания гражданам возможности для участия в государственном управлении при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

-принцип содействия органов государственной власти органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий.

Система принципов территориальной организации местного самоуправления, включает

всебя следующие положения.

1.В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ наделение государственными полномочиями осуществляется только законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

2.Допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов РФ, если это не противоречит федеральным законам. Согласно Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

3.Объем передаваемых или делегируемых полномочий должен иметь свои пределы и может

касаться лишь некоторых государственных полномочий226. Критерием формирования и

226 Шеремет, К. Ф. Конституция Российской Федерации: комментарий / К. Ф. Шеремет; под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М. 1994. С. 565.

118

определения объема полномочий любого уровня власти должна быть эффективность решения определенного круга общественно значимых проблем именно на этом уровне власти227.

4.Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На основании части 5 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставленных местным бюджетам субвенций из соответствующих вышестоящих бюджетов.

5.Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неопределенный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

6.Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов: давать указания, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные правовые акты в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут быть отменены уполномоченными органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или их должностными лицами отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

7.По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Например,

вцелях реализации указанной нормы и во исполнение Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»228 Правительством РФ утверждены Правила финансового обеспечения переданных исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции

вРоссийской Федерации.

8.Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в порядке, установленном законодательством, является их обязанностью.

9.Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями органов

судебной власти и органов прокуратуры, а также иными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации229.

Совокупность указанных принципов определяет объем и содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, а также порядок их делегирования

всоответствии требованиями Конституции РФ.

227 Собянин, С. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспектива развития / С. С. Собянин. М. 2004. С. 31.

228О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный закон от 20.08.2004 № 113-ФЗ // СЗ РФ. 23.08.2004. № 34. Ст. 3528.

229Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 398.

119

§ 6.6. Организационно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентируется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основании федерального закона органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Кроме того, вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут решаться в федеральных законах и законах субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями Российской Федерации и полномочиями ее субъектов соответственно. Уставы муниципальных образований также нередко содержат нормы о наделении отдельными государственными полномочиями, в основном дублирующие нормы федерального закона230.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только в форме закона.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Эти отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1)вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2)перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3)способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4)перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5)порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6)порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7)условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий231.

Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, должен содержать положения, определяющие:

230Авакьян, С.А. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др. М: Проспект. 2013. С. 204.

231Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт. 2015. С. 399.

120