margulyan_ya_a_kontseptual_nye_osnovy_sovremennogo_sotsial_n

•Методы и уровень вмешательства государства в социальную сферу;

•Источники и масштабы финансирования;

•Способы финансирования социальных программ;

•Категории населения, подпадающие под эти программы;

•Критерии предоставления различных социальных пособий;

•Совокупность рисков, подлежащих страхованию со стороны государства;

•Политика государства на рынке труда.

Показателем развития и уровня эффективности социальной деятельности государства, а также типическим признаком моделей социальной политики являются социальные расходы, представляющие собой объем финансирования социально-политической деятельности государства. Доля социальных расходов государства в валовом внутреннем продукте страны является его основным показателем в статистике. Сегодня есть страны, где доля социальных расходов превышает 40% от ВВП, и есть страны, где практически отсутствует социальная деятельность государства.

Модель социальной политики определяется также и по источникам финансирования социальных расходов. Они бывают бюджетными и внебюджетными. Бюджетные источники финансирования пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные источники финансирования пополняются за счет взносов работодателей и наемных работников.

Элементы государственной социальной политики в западных странах зарождаются в конце XIX века в Германии, Англии, Франции, Скандинавских странах и получают своё системное развитие в 30-х годах XX века под воздействием социально-экономических последствий великого кризиса, когда политические элиты развитых капиталистических государств были вынуждены изменить методы государственного регулирования экономической и социальной жизни в своих странах. В это же время происходит формирование основных моделей государственной социальной политики западных государств: социал-демократической, консервативной, либеральной и католической.

Формирование государственной социальной политики западных государств включало следующие основные этапы:

1 этап – 30-е годы XX в. – начало второй мировой войны. В этот период происходит становление общей системы и основных направлений осуществления социальных реформ, которые заложили основу проведения социальной политики;

2 этап – вторая половина 40-х – середина 60-х годов XX в. После окончания второй мировой войны осуществляется закрепление системы мер социальной политики, активизируется реализация неоконсервативной

111

концепции проведения социальных реформ и формируется понимание политическим руководством необходимости социальной деятельности государства;

3 этап – конец 60-х – 70-е годы XX в. Системы государственной социальной политики получают своё развитие, происходит формирование законодательных и экономических основ социальных государств и их трансформация в государства «всеобщего благосостояния»;

4 этап – 80–90-е годы XX в. – начало ХХI в. Происходит переход от неоконсервативного поворота и попытки минимизации государственных социальных расходов к новым социально-экономическим трансформациям, связанным с мировым финансово-экономическим кризисом и расширением моделей социально-экономического развития различных стран мира.

Современная система государственной социальной политики западных стран включает следующие направления: во-первых, систему социального страхования (пенсии, пособия по безработице, болезни, потери трудоспособности, инвалидности, охране материнства и детства); во-вто- рых, систему трудового законодательства, включающую установление минимального уровня оплаты труда, максимальной продолжительности рабочей недели (38–40 часов в неделю), ежегодного оплачиваемого отпуска (от двух до пяти недель), борьбу с безработицей путем активных и пассивных мер, признание прав профсоюзов, необходимости заключения трудовых договоров и посредничество в этом государства, признание права на стачку и пикетирование; в-третьих, систему государственного вспомоществования по предоставлению помощи наиболее социально уязвимым слоям населения; в-четвертых, системы образования и медицинской помощи с целью достижения доступности их для всех граждан путем введения бесплатных услуг в этой области (бесплатная медицина существует в Англии и Швеции) или предоставления государственных ссуд малообеспеченным семьям; в-пятых, систему государственных расходов на науку и культуру.

Остановимся на характеристике основных моделей государственной социальной политики западных государств.

Социал-демократическая (скандинавская, нордическая) модель.

К ней относятся Скандинавские страны и Нидерланды. Уже с ХУШ века коммуны в Скандинавии (Норвегия и Швеция) отвечали за положение бедных, престарелых и детей. В 30-е годы ХХ в. в Швеции, Дании и Норвегии к власти пришли социал-демократические партии, которые осуществили широкий спектр экономических и социальных реформ, сформулировали новый подход к социальным целям общества, связанный с необходимостью сокращения различий в условиях и уровне жизни населения.

В условиях экономического кризиса потребовалось расширение масштабов социальной защиты граждан и увеличение им финансовой помо-

112

щи, которые способствовали повышению спроса на товары и услуги на внутреннем рынке у «слабых» слоев населения и тем самым вызывали экономический рост всей экономики. Было принято передовое трудовое законодательство, которое включало введение восьмичасового рабочего дня, установление двухнедельного оплачиваемого отпуска для многих категорий рабочих, введено государственное страхование по безработице, болезни и инвалидности, улучшено пенсионное обеспечение престарелых, организовано государственное финансирование жилищного строительства.

В этот период происходит изменение пенсионного законодательства. Пенсии разделились на «народную» (социальную), выплачиваемую из государственного бюджета каждому человеку по достижению 65 лет и трудовую, которая зависела от трудового стажа, характера деятельности работника и связанную с объемом страховых выплат. Социальная пенсия имеет установленный законом одинаковый для всех минимум, а трудовая пенсия непосредственно зависит от деятельности самого работника.

Ребенок становится объектом социальной защиты и на него вводятся определенные дотации, выделяемые родителям без всяких оговаривающих условий в виде многодетности, неполной семьи и т. д. Кроме этого, были выделены социально незащищённые, «слабые группы», к которым относились: дети до 6 лет и неправильно воспитанные дети (имеющие плохих родителей), трудные подростки, пожилые люди, инвалиды, безработные, «зависимые» (алкоголики, наркоманы и т. п.).

Следует подчеркнуть, что данная модель имеет предварительным условием хорошо организованное общество с высоким уровнем экономического развития. Её наиболее характерными особенностями являются: доля государственного бюджета в ВВП превышает 50%, что является основой финансирования социального сектора, осуществляется выравнивание населения по уровню доходов, значительная роль принадлежит государственному сектору, в структуре которого преобладают объекты социального назначения, в стране существует развитая система производственной демократии, трудовые отношения регулируются на общенациональном уровне, а не на уровне предприятия, проводится активная государственная политика по уменьшению уровня бедности.

При этой модели прямым налогом облагаются доходы, причем прогрессия настолько велика, что шведские предприниматели, чтобы избежать налогового гнета, часто стараются зарегистрировать предприятие в Европе. В тоже время государственные налоги обычно имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населения. Часть налогов остается в коммуне, а часть перечисляется государству на содержание университетов, полиции и армии.

Часто такие общества называют государством всеобщего благоденствия. Классовая борьба достаточно контролируема, все социальные группы сотрудничают с государством в трехсторонних переговорах.

113

Консервативная («континентальная», «институциональная», «корпоративная») модель. Данная модель представлена государствами континентальной Европы и, в первую очередь, такими странами как Германия, Австрия, Италия. В этих странах делается упор на рынок и осуществляется принцип страхования под государственным наблюдением. Государство издает законы и дает экономические гарантии, но не является их исполнителем. Трудовая деятельность человека определяет его последующее социальное обеспечение. Если работник трудится в процветающей отрасли с высоким уровнем производительности труда и его хорошей организацией, результат обычно очень высок. В тоже время работа в низкорентабельных отраслях, при частичной или полной безработице, отсутствии страховок, происходит слабое налоговое перераспределение, когда работники вынуждены рассчитывать только на местные благотворительные фонды и общественную помощь, которые имеют незначительные ресурсы.

Наиболее показательной страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия. В этой стране канцлер Бисмарк впервые в Европе заложил основы системы социального страхования, добившись последовательного принятия трех законов: Закона о страховании по болезни лиц промыслового труда (1884 г.); Закона о страховании от несчастных случаев на производстве (1885 г.); Закона об инвалидности и страховании по старости (1891 г.). В соответствии с принятыми законами размеры страховых взносов увязывались с заработной платой работника, осуществлялось распределение расходов на взносы между наемными работниками и работодателями, была создана публичноправовая форма организации страхования.

Характерными особенностями социального реформирования Германии во второй половине Х1Х века были: возраст выхода на пенсию составлял 70 годам при наличии 30-летнего трудового стажа; пенсии по инвалидности назначались в случае утраты 2/3 трудоспособности; финансирование осуществлялось за счет страховых взносов, выплачиваемых застрахованными и работодателями в равных долях и дотации государства. Принятые законы юридически закрепили приоритет реабилитации по отношению к пенсии. В этих условиях держатели фондов пенсионного страхования использовали накопленные средства для строительства туберкулезных учреждений, больниц, квартир для рабочих и т. д.

В начале ХХ века развитие страхования привело к снижению пенсионного возраста до 65 лет и страховому стажу равному 35 лет. Разрешается получение неполной пенсии с 63-летнего возраста. Досрочная пенсия по старости (с 60 лет) существует для шахтеров с многолетним стажем работы под землей. У женщин в этот стаж может входить воспитание ребенка до 10-летнего возраста. Существует также пенсия по старости в связи

114

с безработицей, так как на рынке труда невозможно трудоустроить 60-летнего человека.

Основными характеристиками консервативной модели являются:

функционирование «смешанной экономики» с большой долей государственной собственности и наличием значительной части государственного бюджета в ВВП; непосредственная зависимость выплат и пособий от трудового вклада работника; наличие развитой системы социальной поддержки населения при ведущей в ней роли государства; активная позиция института производственной демократии («социального партнерства») на рынке труда; использование дотаций на развитие социального государства, например, финансирование срока службы в армии, воспитание детей

ит. п. На эти цели тратятся существенные суммы – 18-20% расходов на пенсии ежегодно.

Современная пенсионная система ФРГ, как и пенсионные системы большинства европейских стран, основывается на распределительной модели, включающей государственное обязательное страхование, корпоративное страхование и частное страхование. Причем корпоративное и частное страхование является делом добровольным. Тем не менее, государство с помощью налоговых льгот и надбавок стимулирует работодателей

играждан откладывать деньги на дополнительные пенсии.

Либеральная модель (модель либерально-буржуазного рефор-

мизма). Эта модель функционирует в таких странах, как США, Канада, Австралия и Великобритания. Наиболее характерным примером либеральной модели стал «новый курс» Ф.Д. Рузвельта, который провозгласил его в 30-х годах ХХ века. В то время в США отсутствовала государственная общефедеральная система социальной защищенности, в том числе социального страхования, а в условиях страшного экономического кризиса прежняя республиканская администрация, опиравшаяся на идеи «саморегулирования бизнеса», не могла предпринять действенных усилий по социальной защите населения.

В основе предложенного Ф.Д. Рузвельтом «нового курса» лежали социальные реформы, связанные с комплексом мер по борьбе с безработицей, созданием общефедеральной системы социального обеспечения, формированием трудового законодательства и признанием ряда важнейших социально-политических прав рабочих. Для этого органы государственного управления организовывали общественные работы и выделяли материальную помощь безработным гражданам.

Впервые в истории США в 1935 году был принят федеральный закон о социальном страховании, который вводил страхование по старости и безработице. Право на получение пенсии получили трудящиеся старше 65 лет при наличии достаточного трудового стажа. Причем этот закон не распространялся на сельхозрабочих, государственных служащих, домаш-

115

нюю прислугу. Пенсионный максимум составлял 85 долларов. Пенсия оформлялась из федеральных фондов за счет специального налога, который взимался с предпринимателей, рабочих и служащих.

Постепенно закон о социальном страховании дополнялся новыми формами страхования, расширяющими круг страхуемых: пенсии в случае утраты кормильца, медицинское страхование «Медикейд». Страхование по инвалидности в результате производственной травмы или болезни действовало на уровне штатов, учитывая их специфику.

В1948 году был принят закон о трудовых отношениях («закон Вагнера»), где закреплялась защита профсоюзных прав со стороны государства, подтверждались права рабочих на стачки и пикетирования. Рабочим предоставлялось право вступать в избранный ими профсоюз и легализовывался принцип «закрытого цеха», в соответствии с которым владелец предприятия был обязан подписать трудовой договор с тем профсоюзом, который создали рабочие на его предприятии.

Вотличие от консервативной в либеральной модели предусматривалось социальное обеспечение остаточного типа, когда работники могли существовать в обществе и без социального обеспечения. Между тем, государство несет хоть и ограниченную, но, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан. Поэтому социальное обеспечение связано с достаточно значительными финансовыми ресурсами, которые включают, как правило, добровольную и неформальную помощь различных организаций, фондов, добровольных пожертвователей.

Вцелом, либеральная модель характеризуется незначительным вмешательством государства в рыночные отношения, где граждане удовлетворяют свои потребности через страховую защиту. Государство оказывает помощь населению только в случае, когда наступает особая необходимость для этого, причем помощь осуществляется после соответствующей проверки нуждаемости и только ограниченными мероприятиями и ограниченное время. Социальная страховая система включает незначительные трансферты с низкими по меркам страны выплатами. В тоже время активно поддерживается частная благотворительность через щедрое снижение налога для дарителя с подобными намерениями. За трудящимися остается право вести коллективные переговоры через представительные организа-

ции (профсоюзы) относительно последствий решений администрации и отстаивания интересов трудящихся.

Таким образом, наиболее характерными чертами либеральной модели являются: ограниченное вмешательство государства в рыночные отношения, сокращение сферы государственного регулирования проведением макроэкономической политики, небольшой объем государственного бюджета в ВВП.

За последние десятилетия параллельно со страхованием в США начала развиваться государственная социальная помощь, финансируемая не из

116

бюджета, а из предварительно выплаченных взносов-страховок. Социальная помощь предоставляется людям в случаях бедности и малообеспеченности. Количество таких программ социальной помощи установить достаточно сложно, поскольку среди них есть федеральные, федеральноштатные, штатные и муниципальные программы. Причём, критерии отнесения человека к категории нуждаемости варьируются от штата к штату, а пособие ни по одной программе не дотягивает до прожиточного минимума. Однако каждый нуждающийся имеет возможность получения одновременной помощи сразу по нескольким программам. Например, получить муниципальное жилье, продуктовые талоны, медицинскую помощь «Медикер» и т. п. Такая система позволяет с достаточной полнотой и гибкостью учитывать потребности разных групп клиентов, но приводит к многочисленные злоупотреблениям со стороны клиентов и ошибкам социальных работников в начислении пособий.

Католическая (латинская) модель. В основе этой модели лежит социальное учение римско-католической церкви, вбирающее в себя концепции ряда католических мыслителей, доктринальные учения Ватикана и социальные взгляды региональных церквей. В широком смысле католическое социальное учение столь же древнее, как и сама католическая церковь.

Однако в современном виде социальное учение католицизма получает свое развитие с конца XIX в. и процесс этот продолжается в настоящее время. В условиях развития капиталистических отношений потребовалось расширение масштабов воздействия католической церкви как защитницы всех обездоленных и угнетенных. Доктринально эти идеи были оформлены в энцикликах папы Льва XIII, в которых отмечалось значимость рабочего вопроса и признавалось наличие вопиющего социального неравенства. Церковь объявила частную собственность и классовое неравенство неизбежно вытекающими из «естественного права» и природы человека и осудила социализм.

Главным принципом католической модели социальной политики выступает идея вспомогательности. Эта идея обосновывается в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в течение ХХ века и означает, что возникающие у человека социальные проблемы должна решать ближайшая к нему инстанция. Такой ближайшей инстанцией является сам индивид. Если он не может оказать себе помощь, то должен обращаться к семье и родственникам. Следующей инстанцией является местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседи и знакомые и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор. Ясно, что в католической модели семья и другие институты гражданского общества в местной общине играют главную роль.

117

Помимо идеи вспомогательности католическая церковь пропагандирует такие принципы, как:

принцип солидарности, который регулирует взаимодействие личности и общества;

принцип «общего блага», определяющий цели и задачи общественного развития;

принцип вспомоществования, означающий помощь со стороны социальных общностей более высокого ранга общностям более низ-

кого ранга и отдельным индивидам.

Решение социальных вопросов связывалось с проведением умеренных реформ, призванных смягчить классовую борьбу. Так, например, предлагалось проводить «депролетаризацию» рабочих путем наделения их мелкой собственностью, усиливать «корпоративизм», опирающейся на профессионально-производственную солидарность, связанную с организацией отдельных синдикатов рабочих и предпринимателей, выбранные делегаты которых руководят синдикатами и координируют их деятельность.

После окончания Второй мировой войны католическая церковь пошла по пути модернизации этого учения. Его эволюция нашла отражение

вдокументах II Ватиканского собора (особенно в конституции «Гаудиумэтспес»), в энцикликах пап Иоанна XXIII, Павла VI, Иоанна Павла II. В основе современных взглядов наблюдается открытость к изменяющемуся миру, допускается возможность отчуждения частной собственности

винтересах «общего блага», подчеркивается деполитизация церкви от существующих политических систем. Церковь отказывается от практики анафемствования по отношению к инакомыслящим гражданам и переходит к диалогу с ними, а также с неверующими.

7.2. Основные направления социально-экономической политики западных стран

Анализ расходов на социальную политику развитых западных государств показывает, что несмотря на колебания политической конъюнктуры и мировые финансово-экономические кризисы, государственная политика в этих странах сохраняет основные направления социальной поддержки населения, сложившиеся в период государства «всеобщего благосостояния».

Особое внимание уделяется социальной защите граждан, причем её организация носит многофункциональный характер и предполагает выполнение функций, соответствующих основным социальным рискам, которым подвергается человек в течение жизни. К их числу относятся следующие социальные риски: заболевания, инвалидности, производственно-

118

го травматизма и профессионального заболевания, потери кормильца, безработицы, миграции, потери жилья, материнства.

В тоже время за последние десятилетия происходят определенные трансформационные изменения в направлениях социальной политики различных стран. Усиление военно-политического противоборства в различных регионах мира, расширение масштабов международного терроризма, борьбы между развитым Севером и бедным Югом, мировые финансовоэкономические кризисы и смещение центров экономического развития оказывают значительное влияние не только на проведение внешней, но и реализацию внутренней политики. Во многих странах мира выделяются значительные финансовые средства на социальное обеспечение, развиваются тенденции в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на добровольные или коммерческие решения вместо решений государственного сектора, определяются направления сокращения налогов средствами гражданского общества и рынка, делается упор на организованное и частично субсидированное государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. Законодательные и исполнительные органы государственной власти ищут решения, связанные с сокращением масштабов безработицы, изменением рынка труда, где работодатели и работники заключают соглашения, вступающие в силу в случае незанятости, болезни или старости.

Основные направления социально-экономической политики США.

В основу антикризисной политики американской администрации лег масштабный план «О восстановлении американской экономики и реин-

вестиций» (American Recovery and Reinvestment Act), принятый в февра-

ле 2009 года. Он явился фундаментом социальной политики США в период глубочайшей рецессии, позволив не только существенно сгладить ее последствия для страны, но также смягчить остроту первого в мире глобального кризиса.

План предусматривал оказание помощи работникам и их семьям, пострадавшим от кризиса, государственную поддержку в трудоустройстве для молодежи и рабочих в новых секторах экономики, продление сроков выплаты пособий по безработице и увеличение их размеров, выделение средств на поддержку малоимущих и пожилых американцев. Выделялись значительные ресурсы на стимулирование малого бизнеса и развитие сферы услуг, ассигнования на модернизацию инфраструктуры страны, строительство магистралей, железных дорог и энергосетей, улучшение системы общественного транспорта и внедрение цифровых технологий, на развитие возобновляемой энергетики и зеленой экономики. Для смягчения кризиса ипотечного кредитования была утверждена программа стабилизации ситуации на рынке жилья, предусматривающая рефинансирование домовладельцев, имеющих хорошую кредитную историю, а также снижение ипотечных платежей.

119

Вцелях преодоления безработицы и стимулирования американской экономики был принят законопроект под названием «Закон о рабочих местах в Америке» (American Jobs Act). Этот законопроект направлен на создание новых рабочих мест и поддержание среднего класса. Его основными элементами являются: продление срока льготного налогообложения заработной платы и налоговое стимулирование найма новых работников, выделение средств на инфраструктурные проекты, реструктуризация ипотечных кредитов, выделение правительствам штатов и муниципалитетов финансовых средств на развитие транспортной инфраструктуры, строительство школ и учреждений профессионального образования, ремонт пустующего жилья.

Важным направлением социальной политики США является реформа системы образования. Реформа нацелена на повышение качества преподавания в американских школах и обеспечение доступности высшего образования. Соединенные Штаты Америки выделяют на образование 5,6% ВВП и являются одним из лидеров по этим расходам среди ведущих стран мира. Однако качество американского школьного образования не соответствует затрачиваемым на него средствам, а высшее образование является самым дорогим в мире.

ВСША отсутствует единая государственная система образования. Школьное обучение в этой стране находится в ведении штатов, которые самостоятельно разрабатывают образовательные стандарты и перечень изучаемых в школе предметов. Реформирование системы образования осуществляется по следующим направлениям: во-первых, стандартизации учебного процесса; во-вторых, изменение системы тестирования и поощрения школ за хорошую успеваемость их учащихся; в-третьих, привлечение квалифицированных учителей путем предоставления льгот выпускникам вузов; в-четвертых, укрепление системы двухгодичных колледжей и «чартерных школ»; в-пятых, совершенствование математического образования школьников и придание ему статуса национального приоритета; в-шестых, увеличение размеров федеральных грантов на высшее образование и установление лимита на выплату долгов по кредитам на образование для бывших студентов в размере 10% от их дохода.

Отдельное внимание уделялось реформе системы здравоохранения, принятие которой проходило в стране крайне болезненно. Хотя доля расходов на здравоохранение в ВВП достигала почти 16%, что выше, чем в любой другой стране мира, 47 миллионов американцев, т. е. шестая часть населения страны, не имели медицинской страховки. В стране отсутствует бесплатная для потребителей медицина, поскольку большая часть медицинских услуг, предоставляемых частными врачами, клиниками и госпиталями, оплачиваются страховыми компаниями. Хотя основная масса американцев имеет тот или иной вид медицинской страховки, далеко не все могут ее себе позволить в том случае, если работодатель не несет

120