7

Лекція 1 Тема: Сутність, складові та засади організації місцевих фінансів

План

1. Формування науки про місцеві фінанси

2. Сутність місцевих фінансів та причини їх виникнення.

3. Функції місцевих фінансів.

4. Розвиток місцевого самоврядування

5. Проблеми становлення і розвитку місцевих фінансів в Україні.

6. Міжнародні стандарти організації місцевих фінансів.

1. Формування науки про місцеві фінанси

Розвиток науки про місцеві фінанси нерозривно пов'язаний з ви­вченням сутності і природи місцевого самоврядування. Як показує світовий досвід, на формування теорій місцевого самоврядування зна­чний вплив мають історичні особливості розвитку країни, процеси становлення держави, вдосконалення форм функціонування місцевого самоврядування. Крім того, вирішальний вплив мають визначні події у сфері демократизації суспільства (революції, визвольні рухи тощо).

Первинною формою соціальної організації людей була община, яка сформувалась на основі спільного ведення господарства, земле­користування, родинних зв'язків. На початкових етапах суспільного розвитку община набула значного поширення і стала універсальним інститутом, що включав різноманітні відносини (виробничі, охоронні самоврядні, сімейно-побутові, культурні). Найбільшого поширення набула поземельна община, яка в Україні називалась громадою, а в по­селеннях козаків - товариством.

До складу громади входили домохазяї, які володіли спільно всіма або лише деякими угіддями. Найважливіші питання вирішувалися на загальному зібранні, яке мало назву велика громада, купа, круг, віче. З членів громади щорічно вибирався голова - старець, головним завданням якого було збирання податків. Він також представляв інтереси громади перед центральним урядом. Громада мала, право обкладати податками своїх членів для задоволення власних потреб. Для общини були характерні такі риси, як примусова сівозміна, переділ земельних ділянок, володіння неподільними лісами і пасовищами, неможливість купівлі-продажу землі.

Общинний устрій був вигідним для царського уряду, бо сприяв посиленню кріпосницького гноблення.

Возвеличування російської общини було притаманне суспільно­му руху Росії 40-50-х років XIX ст. слов'янофільству. Поштовхом до його розвитку стала Вітчизняна війна 1812 p., яка загострила по­чуття патріотизму і національної гордості у росіян. Прихильники ідей слов'янофільства були противниками революційних перетворень і закликали повернутися до старої російської общини. Головним аргу­ментом на користь общинного устрою було те, що всі рішення в общині приймаються колективно.

Значний поштовх розвитку ідей слов'янофільства дали праці барона Гакстгаузена, опубліковані у 1847 р. Барон вважав общину дуже зручною для внутрішнього суспільного устрою Росії. В основу про­ектів реформування слов'янофіли поклали думку про те, що Росія піде іншим, ніж західні держави шляхом. Проте, земська реформа 1864 p., що ознаменувала початок капіталістичного етапу розвитку Росії, спрос­тувала їх погляди.

Розвиток ремесел, поява міст, зміцнення державності спричинили виникнення інших, більш розвинених форм організації людей - місцевих спілок, які об'єднували населення певних територій. В кожній країні вони мали свою національну специфіку: в Англії - приходи, округи, міста, графства; у Франції - общини, департаменти; в Росії -земства, волості, міста; в Німеччині - провінційні округи. Місцеві спілки мали у своєму розпорядженні певне господарство, складали кошториси на його утримання. Вони були підпорядковані державі.

У 30-х роках XIX ст. в Європі виникають перші цільові спілки, ме­тою яких було задоволення потреб населення або виконання спільних проектів. Уперше цільові спілки з'явились в Англії (1834 p.), їх метою був догляд за бідними. У другій половині XIX ст. цільові спілки ство­рювалися у Франції для налагоджування освітлення в містах, впоряд­кування течії рік; в Бельгії - для проведення каналів; в Голландії - для будівництва доріг, шкіл, потреб взаємного кредитування.

Передумовою існування місцевих фінансів є функціонування ін­ституту місцевого самоврядування, яке властиве лише тим країнам, де держава визнає право на автономію місцевих органів влади. У таких країнах обов'язково виникає необхідність розмежування функцій і за­вдань, які покладаються на державні та місцеві органи влади.

Проблематика місцевих фінансів все ще залишається значною мі­рою не розробленою, хоча в літературі досліджується майже 200 років.

Перші посилання на доцільність розмежування державних і місце­вих фінансів зробив ще Адам Сміт у роботі «Багатство народів». Міс­цеві фінанси виділяються у самостійну науку в першій половині XIX ст. в США, Англії, Німеччині і Франції. У другій половині XIX ст. з'являються перші роботи з місцевих фінансів у Росії.

Найбільш інтенсивно розвиток місцевих фінансів відбувався у Ні­меччині.

Значний внесок у розвиток місцевих фінансів зробили такі науков­ці, як Лоренц Штейн та Рудольф Гнейст. Під впливом ідей Гнейста у 70-х роках XIX ст. було проведено реформу місцевого самовряду­вання у Пруссії.

У 1832 р. Карл Pay опублікував перший підручник з фінансової науки.

Необхідність становлення місцевих фінансів обстоювали німецькі фрітредери, бо місцеві податки значною мірою впливали на розвиток підприємництва.

Вагомий внесок у розвиток місцевих фінансів зробив Адольф Вагнер (1835-1917). Він довів, що місцеві фінанси, разом з державними фінансами, є публічними фінансами. На початку XIX ст. професор Мюнхенського університету Ріхард фон Крауфман написав і опублі­кував у Лейпцигу роботу у 2-х томах «Фінансове господарство органів місцевого самоврядування Англії, Франції та Пруссії». Він вперше по­ряд із терміном «місцеві фінанси» вжив термін «комунальні фінанси».

Окремим напрямком досліджень цих та багатьох інших вчених XIX ст. було вивчення доходів і видатків місцевих спілок, місцевого оподаткування, його відповідності критеріям ефективності.

Становлення інституту місцевого самоврядування в Російській імперії було пов'язано з розвитком земського господарства та земських повинностей. Земством називалось місцеве самоврядування під керівництвом дворянства. До функцій земств належало справляння земських повинностей і управління майном. У Положенні про земства, прийнятому у 1864 p., була здійснена спроба виділити господарські справи, які передавались у повне відання земств. Одночасно земствам заборонялось втручатись у державні справи. Оскільки на практиці було дуже важко розмежувати справи державні і місцеві, то це при­водило до загострення протиріч між земствами та царським урядом. Поступово земства перейшли в опозицію до уряду, стали державою в державі. Тому, починаючи з 90-х р. XIX ст. в Росії приймається низка законодавчих актів, спрямованих на обмеження самостійності земств.

У 1890 р. виходить нове Положення про земські заклади, яке перед­бачало звуження виборчого права, контроль державної влади за при­йняттям земствами рішень з багатьох питань, їх опротестування та призупинення.

У російській спеціалізованій літературі проблеми місцевих фінансів почали досліджувати після земської реформи 1864 р. Серед авторів, що зробили найбільший внесок, - Васильчиков А., Лєбєдєв А., Веселовський Б., Озєров X., Гензель П.

У 1898 р. професор Київського університету А. Цитович опублікував працю «Місцеві витрати Пруссії у зв'язку з теорією місцевих витрат». Ця робота - одна з перших в Україні. Професор Твердохлєбов В. М. у 1917 р. в Одесі опублікував книгу «Місцеві фінанси».

Таким чином, протягом XIX ст. розвиток поглядів на сутність міс­цевих фінансів, їх склад та принципи організації відбувався у такій послідовності:

1. Фінансове господарство територіальних громад.

2. Сукупність умов для задоволення потреб місцевого самоврядування.

3. Система економічних відносин.

Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Ленін називав його «п'ятим колесом до воза». Сформовані місцеві ради вважалися органами державної влади. У 1920 р. був скасований поділ на державний і місцевий бюджети. їх об'єднали в єдиний державний бюджет. У 1922 р. бюджети знову були розділені, хоча реальної авто­номії місцеві фінанси так і не одержали.

Першим нормативним документом, яким були встановлені основи організації місцевих фінансів радянської Росії, стало Тимчасове положення про місцеві фінанси 1923 р. У Положенні визначались такі питання, як склад місцевих бюджетів; права і обов'язки органів влади різних рівнів у питаннях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

На початку 30-х років відбулось посилення централізованих засад у керівництві економікою, посилювалась залежність місцевих бюджетів від державного, звужувалась сфера функціонування місцевих фінансів, зменшувалась частка місцевих доходів.

У 1938 р. було затверджено єдиний державний бюджет, до якого були включені і місцеві бюджети. Це стало логічним наслідком централізації бюджетної системи. Цим рішенням перекреслювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів.

На початкових етапах існування радянської держави науковий ін­терес до проблематики місцевих фінансів зріс у зв'язку з відновлен­ням місцевого самоврядування. Багато вчених досліджували практику організації та теоретичні засади місцевих фінансів. До них слід відне­сти Н. Бельковича, Є. Гловінського, С. Котляревського, Б. Кринську, С. Лепського, М. Соболева та інших. У 1930-1940 роках було написано підручники, присвячені обгрунтуванню суті і ролі місцевих фінансів, вивченню практики їх функціонування за роки радянської влади. їх авторами стали Н. Ровінський, В. Шаврин, І. Смірнов.

У 1960-1980-их роках особливо актуальними стали проблеми скла­дання місцевих бюджетів, використання бюджетних коштів та вдоско­налення бюджетного регулювання.

Після здобуття Україною незалежності окремі аспекти становлення місцевих фінансів у 90-их роках XX ст. висвітлювалися у працях В. Федосова, І. Луніної, О. Василика, С. Огородника, В. Суторміної. Вітчизняні вчені визнали необхідність існування місцевих фінансів в умовах формування в Україні основ ринкового господарювання. Все частіше і впевненіше висловлювалися думки щодо об'єктивності функціонування даної категорії і її вирішального впливу на повноцінне функціонування інституту місцевого самоврядування.

Нині наука про місцеві фінанси - окрема, самостійна галузь фі­нансової науки.

У сучасній науковій літературі України місцеві фінанси досліджу­ються в контексті ролі, завдань і функцій органів місцевого самовря­дування. Важливими у зв'язку з цим є питання про:

• розмежування повноважень органів державної і місцевої влади;

• обґрунтування доцільності надання окремих державних повно­важень органам місцевого самоврядування і гарантування відповідного фінансового забезпечення їх виконання;

• окреслення складу і обсягів фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження місцевих органів влади;

• забезпечення самостійності і ефективності використання коштів;

• державну фінансову підтримку місцевої влади.

Схематично роль місцевих фінансів в економічній системі держави подано в табл. 1.2.

Таблиця 1.2