1.3.4. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр

Согласно ст. 37 Закона РФ "О недрах" задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями установленного порядка пользования недрами, а также законодательства, действующих стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр утверждено постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 . Государственный геологический контроль осуществляют Минприроды России и органы Госгортехнадзора России во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Органы государственного геологического контроля осуществляют государственный контроль за соблюдением требований законодательства о недрах, стандартов (норм, правил) и иных нормативных правовых актов пользователями недр при проведении ими всех видов работ, связанных с использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации; установленного законодательством порядка предоставления лицензий; условий, определенных в лицензии; порядка ведения работ по геологическому изучению и использованию недр методами и способами, исключающими экономически не обоснованные потери полезных ископаемых и снижение их качества; условий лицензий на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр. К числу задач, которые решаются в процессе государственного контроля, относятся также контроль за соблюдением порядка государственной регистрации и учета работ по геологическому изучению недр; ведения государственного учета запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых; охраны участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность; ликвидации в установленном порядке разведочных горных выработок и скважин, не подлежащих использованию, а также условий содержания природных геологических заповедников, отдельных геологических памятников природы, уникальных скоплений ископаемой фауны и флоры.

Должностные лица органов государственного геологического контроля имеют право:

давать пользователям недр и должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ;

приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушениями установленных действующим законодательством норм и правил;

СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 756.

вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;

запрашивать у пользователя недр письменные объяснения геологического изучения, рационального использования и охраны недр;

прекращать в установленном порядке совместно с органами Госгортехнадзора России самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;

ограничивать, приостанавливать или запрещать несанкционированный сброс в недра сточных вод, вредных веществ и отходов производства;

рассматривать в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, дела об административных правонарушениях в области недропользования;

вносить в необходимых случаях в соответствующие органы предложения о прекращении финансирования (кредитования) работ по геологическому изучению недр, выполняемых за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

приостанавливать в случае выявления нарушений действие и аннулировать в установленном порядке лицензии на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр и т. д.

Решения органов государственного геологического контроля могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в порядке, установленном законодательством РФ.

Соблюдению требований горного законодательства призван содействовать аудит недропользования — новый правовой инструмент в сфере регулирования использования и охраны недр. Временное положение об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса утверждено приказами Минприроды России и Минтопэнерго России соответственно от И и 25 июня 1999 г. Данное Положение вводится до принятия нормативного документа, регламентирующего деятельность в сфере аудита недропользования в России.

Аудит представляет собой процедуру проверки соответствия деятельности недропользователей, связанной с геологическим изучением, использованием и охраной недр, условиям лицензий на право пользования недрами, законодательным и нормативным требованиям в сфере недропользования и выработки рекомендаций по повышению эффективности использования участков недр в хозяйственном обороте. Объектами аудита недропользования являются предприятия и организации топливно-энергетического комплекса независимо от форм собственности, осуществляющие деятельность, связанную с геологическим изучением, использованием и охраной недр. Аудит осуществляется с целью проверки не только текущей деятельности недропользователей, но и соответствия совершенных ими хозяйственных операций условиям лицензий на пользование участками недр, законодательству о недрах,""действующим нормативным правовым актам, проектной технико-экономической и технологической документации, а также отчетности предприятия для получения полного представления о стоимостной оценке юридического лица и эффективности использования им участков недр.

Аудит недропользования может быть проведен как самостоятельно, так и в рамках общего аудита предприятия. Основными задачами аудита недропользования являются:

проверка эффективности использования объектов недропользования предприятиями топливно-энергетического комплекса; экономическая оценка ресурсной базы недропользователя и эффективность ее использования, определение правильности учета количества приращиваемых, добываемых, теряемых в недрах и при первичной переработке запасов полезных ископаемых;

получение стоимостной оценки предприятия-недропользователя на дату проведения аудита;

проверка соответствия деятельности недропользователей законодательным и нормативным актам в сфере недропользования; определение соответствия применяемой технологии ведения работ утвержденной проектной документации;

проверка выполнения условий соглашений о разделе продукции и условий пользования недрами, установленных лицензией;

проверка порядка расчета и уплаты платежей за пользование недрами и на воспроизводство минерально-сырьевой базы; определение достоверности исходных данных для расчета налогов и платежей при пользовании неДрами, их соответствия объемам добытого и реализованного топливно-энергетического сырья с учетом технологических потерь, а также для расчета дифференцированных ставок акциза на него.

Аудит проводится по инициативе органов государственного контроля в сфере недропользования; собственника предприятия с целью проверки соблюдения им требований горного законодательства и выработки мер, направленных на повышение эффективности использования недр; потенциального пользователя недр с целью выбора оптимального объекта недропользования, выставленного на конкурс или аукцион; органов исполнительной власти финансовых, кредитных и других заинтересованных органов пс согласованию с руководством или собственником предприятия.

Организация, регулирование и функционирование системы аудита недропользования на предприятиях топливно-энергетическогс комплекса на федеральном уровне обеспечивается совместно Минприроды России, Минтопэнерго России и Госгортехнадзором России в пределах их компетенции. Организация системы аудита недропользования как вида услуг осуществляется головным отраслевым центром в пределах его компетенции. Функции такогс центра определяются названным выше Положением и Положением об аудите недропользования, утверждаемым Минприроды России и Минтопэнерго России по согласованию с Госгортех-надзором России.

Головной отраслевой центр должен обеспечить регулирование системы аудита недропользования; организацию и проведение обучения и аттестации аудиторов; выдачу сертификатов физическим лицам и аккредитацию на аудиторскую деятельность юридических лиц; методическое обеспечение работ, связанных с выполнением аудита недропользования; контроль качества услуг, предоставляемых в процессе аудита; консультационное обслуживание органов законодательной, исполнительной и судебной власти, заказчиков аудирования, аудиторов, аудиторских организаций, других заинтересованных лиц.

Аудит недропользования проводится аудиторскими организациями. Аудит не может проводиться такими организациями в отношении юридических лиц, являющихся их учредителями, акционерами, кредиторами или страховщиками, а также в отношении которых эти аудиторские организации являются учредителями, акционерами или дочерними предприятиями. Аудит не может также проводиться аудиторами, являющимися собственниками, акционерами, руководителями и иными должностными лицами проверяемого предприятия — недропользователя.

Аудиторы должны пройти аттестацию в аттестационной комиссии, образуемой головным отраслевым центром с привлечением специалистов Минприроды России, Минтопэнерго России, Гос-гортехнадзора России, других министерств и ведомств, представителей научных организаций.

Аудит недропользования проводится на основании договора, заключенного между аудиторской организацией и заказчиком. Процедура аудита недропользования предусматривает оформление его результатов в виде аудиторского заключения, представляемого заказчику, если иное не предусмотрено договором. В заключении, помимо информации о результатах проверки по выбранным критериям, при необходимости могут содержаться сведения о документах, подтверждающих права предприятия на пользование объектами недропользования; права на осуществление лицензируемых видов недропользования, количественную и качественную оценку состояния ресурсной базы объекта недропользования на дату проведения аудита, а также соблюдение предприятием установленного порядка, правил и стандартов пользования недрами, выполнение показателей проектных технико-экономических и технологических документов по геологическому изучению, разведке и разработке месторождений горючих полезных ископаемых и т. д.

В случае если аудиторской организацией сделан вывод о недостоверности документации (информации), представляемой предприятием-недропользователем, или о несоответствии его деятельности действующим нормативно-правовым актам, техническим и технологическим требованиям, в заключении должна быть приведена аргументация, подтверждающая этот вывод. По желанию заказчика в аудиторском заключении могут содержаться предложения по устранению отмеченных нарушений, рекомендации по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъекта недропользования, определению направлений повышения рационального и комплексного использования топливно-энергетических ресурсов и охраны окружающей среды.

Аудит недропользования может проводиться по заявке заказчика на этапе выбора участка недр, выставленного на конкурс или аукцион. В этом случае аудиторская фирма выдает рекомендации о целесообразности подачи заявки на участие в конкурсе (аукционе) по конкретным объектам и подготавливает основные условия недропользования по этим объектам, в соответствии с которыми использование данных участков будет экономически приемлемо для заказчика. Аудиторское заключение по конкурсным объектам дается на основе геологической информации, реализуемой организаторами конкурса; дополнительно используются сведения по данному региону, имеющиеся у заказчика. Результаты отчетов (заключений) аудиторских организаций учитываются службой государственного геологического контроля, Госгортехнадзора России, территориальными органами Минприроды России и другими контрольными и надзорными органами.

Выполнение аудиторской организацией условий договора оформляется актом сдачи-приемки аудиторского заключения. Споры, возникающие между аудиторской организацией и заказчиком, разрешаются в установленном законом порядке.

Процедура проведения аудита состоит из нескольких этапов: выбор членов группы аудита; определение ответственности и диапазона деятельности как клиента, так и аудиторской организации; установление области проведения аудита и его границ; определение стоимости аудита и источника его финансирования; составление плана аудита; проведение аудита (сбор данных, их обобщение, выявление соответствия данных критериям и т. д.); подготовка заключения по аудиту; определение условий сохранения докумен­тации аудита.

При проведении аудиторских проверок в соответствии с заключенными договорами аудиторская фирма имеет право:

определять формы и методы работы, исходя из действующего законодательства, Временного положения об аудите недропользования и условий договора с заказчиком;

проверять в полном объеме техническую, проектно-сметную, финансовую и технологическую документацию предприятия-недропользователя, относящуюся к его производственной деятельности, получать разъяснения по возникшим вопросам и необходимые для аудита дополнительные сведения;

получать по письменному запросу информацию от третьих лиц;

проводить в случае необходимости контрольные замеры и съемки (самостоятельно или с привлечением работников аудируемого предприятия);

привлекать на договорной основе к участию в аудите аудиторов, работающих в других аудиторских организациях, а также иных специалистов;

отказаться от аудита недропользования в случае непредоставления проверяемым предприятием необходимой документации, а также необеспечения государственными органами личной безопасности аудитора и членов его семьи.

В своей деятельности аудиторская фирма обязана:

быть объективной, проводить работы в рамках внутреннего распорядка заказчика и требований договора, заключенного на проведение аудита;

сообщать заказчику о всех случаях нарушений действующего законодательства, стандартов, норм, правил, утвержденных проектных технологических решении и отступлении от требований, предъявляемых к ведению учета и составлению отчетности, которые были обнаружены при проведении аудита;

сохранять в тайне любые сведения, составляющие коммерческую тайну, полученные при проведения аудита, за исключением предоставления сведений по решению органов законодательной и судебной власти Российской Федерации;

обращаться в любые компетентные органы для принятия необходимых мер при выявлении угрозы промышленной аварии независимо от условий договора с заказчиком;

обеспечивать сохранность всех полученных от заказчика документов, составленной в ходе проведения аудита документации и переписки, связанной с выполнением договора (в течение оговоренного срока);

немедленно сообщать органу, поручившему проведение аудита, о невозможности его осуществления на данном предприятии, а также о необходимости привлечения дополнительного числа аудиторов или иных специалистов.

За ненадлежащее исполнение своих обязанностей аудиторская организация лишается аккредитации.

В свою очередь, предприятия-недропользователи, на которых проводится аудит, имеют право:

осуществлять выбор аудиторской организации;

получать от аудиторской организации исчерпывающую информацию о требованиях законодательства, связанного с проведением аудита, правах и обязанностях сторон, а после ознакомления с заключением аудиторской организации — о нормативных актах, технико-экономической и технологической документации, на которых основываются замечания и выводы аудиторской организации;

обращаться в случае обнаружения неквалифицированного про­ведения аудита с просьбой пересмотреть результаты аудита в головной отраслевой центр по аудиту недропользования.

Кроме того, заказчик имеет право выбирать аудиторскую организацию; представлять заинтересованным государственным контрольным органам заключение аудиторской организации для признания его деятельности, соответствующей требованиям законодательства об использовании недр, оценки конкурсантов при проведении конкурсов как на право пользования недрами, так и на подрядные работы (в качестве дополнительного условия) и т. д. В то же время заказчик обязан создать аудиторской организации условия для своевременного и всеобъемлющего проведения аудита, в том числе обеспечить в полном объеме ресурсами (материальными, трудовыми, информационными и т. д.) процесс проведения аудита, требуемую полноту и достоверность документов и другой информации, представляемых в распоряжение аудиторов; давать по их запросу разъяснения в устной и письменной форме; выделять по просьбе аудиторской организации безвозмездно необходимое число работников для участия в работах, связанных с проведением аудита; не предпринимать никаких действий с целью ограничения круга вопросов, оговоренных в договоре и подлежащих выяснению при проведении аудита, а также обеспечить конфиденциальность аудиторского заключения. Аудит недропользования проводится за счет средств заказчика.

Заказчик может предъявлять аудиторское заключение в Минприроды России или его территориальные органы при продлении срока действия лицензий или изменении их условий, при выдаче лицензий на ведение отдельных видов деятельности, а также при проведении ими контрольных инспекционных проверок деятельности недропользователя. Заказчик может также предъявлять аудиторское заключение территориальным органам Госгортехнадзора России при продлении срока действия лицензий на право проведения экспертизы промышленной безопасности и проектирования опасных промышленных объектов, а также при проведении ими контрольных инспекционных проверок и т. д.