3. Основные концепции административного процесса: вопросы структурирования и содержания административного процесса

4. Соотношение понятий «административный процесс» и «административное производство».

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. Общие положения и разработки в области юридического процесса позволяют определиться с понятием процессуального производства. Обобщение законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также учет высказываний ряда ученых-процессуалистов позволяет авторам монографии «Теория юридического процесса» предложить следующее определение процессуального производства. «Это — главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах». Таким образом, по мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного, как материального, так и процессуального, закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

5. Административный процесс в субъектах Российской Федерации.

6. Виды административных производств.

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как часть целого.    Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производства, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от установленного порядка применения административных наказаний.    Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административнопроцессуальным правовым институтом.    В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, в 1972 г. В. Д. Сорокин выделил девять групп производств:    1) производство по принятию нормативных актов государственного управления,    2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления,    3) производство по административно-правовым жалобам и спорам,    4) производство по делам о поощрениях,    5) регистрационное производство,    6) лицензионное производство,    7) исполнительное производство,    8) производство по делам об административных правонарушениях,    9) производство по дисциплинарным делам.    В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно-правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопросам организации аппарата государственного управления; б) по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принудительных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права.    Через 30 лет с учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм Ю. М. Козлов виды административных производств определил следующим образом:    а) производство по делам об административных правонарушениях;    б) дисциплинарное производство;    в) производство по жалобам;    г) согласительное производство.    А. П. Коренев в качестве критерия классификации видов производств определяет характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следующие виды административных производств:    — по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;    — по делам о поощрении;    — по делам о дисциплинарных проступках;    — по делам об административных правонарушениях.    Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материальная ответственность).    Выделяют также производства: по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных наказаний и др.    Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, как правило, соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых дел в установленном законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их представители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.    Рассмотрим некоторые виды административных производств.    Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Согласно Конституции РФ (ст. 33) граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Они могут вносить в указанные органы предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжаловать действия органов и их должностных лиц (ст. 46 Конституции). Одновременно устанавливается обязанность соответствующих органов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не должен превышать одного месяца. Однако законодательством предусматривается и иные, более сокращенные сроки их рассмотрения.    Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответственности состоит из четырех (условно) стадий.    На первой стадии регистрируются поступившие в орган (учреждение) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушиваются компетентным должностным лицом устные жалобы (например, в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены письменно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рассматривается руководителем органа, который поручает работу с жалобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по принадлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.    На второй стадии осуществляется проверка фактов и обстоятельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должностные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного решения вопроса. Полученная информация анализируется и делается заключение по результатам проверки. Заключение докладывается руководителю органа, уполномоченному принимать решение по жалобе.    Третья стадия включает принятие решения по жалобе и сообщение о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть письменным или устным. В случае отклонения предложения, заявления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявителю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования принятого решения.    Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.    Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предложению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд.    Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.    Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Но личную ответственность за состояние такого делопроизводства несут руководители государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций.    Производство по делам о поощрении. Этот вид производства обусловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления — убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, сочетая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награждает за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастерство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедеятельности.    Поощрение применяется в соответствии с установленной законодательством процедурой. Правовое регулирование порядка применения поощрения в сфере государственного управления имеет большое значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регламентирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в многочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.    Так, порядок награждения государственными наградами регулируется Положением о государственных наградах Российской Федерации, порядок представления произведений на соискание государственных премий в области литературы и искусства и присуждения этих премий регламентируется Положением о государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.    Порядок применения мер поощрения регламентируется правилами внутреннего трудового распорядка, а также положениями о поощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными уставами.    Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.    Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощрения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам о поощрениях состоит из следующих основных стадий:    — возбуждение ходатайства о поощрении;    — представление к поощрению;    — рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие решения о поощрении;    — вручение поощрения.    Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственными наградами Российской Федерации.    Возбуждение ходатайства. Ходатайство о награждении возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами исполнительной власти районов, городов или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами исполнительной власти районов, городов ходатайства о награждении направляют в органы исполнительной власти субъектов Федерации или по согласованию с ними — в федеральные органы государственной власти.    Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также работающего с ними гражданского персонала определяется соответствующими министерствами и ведомствами России.    Представление к награждению. Представление вносится Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом мнения полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу. Представление к награждению иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, производится на общих основаниях, а проживающих за границей — по согласованию с МИД Российской Федерации.    Рассмотрение представления к государственной награде и принятие решения о награждении осуществляет Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление оценивает представление к государственной награде, готовит материалы и представляет заключение о возможном награждении, восстановлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих государственных актов. Решение о награждении принимает Президент РФ в виде указа.    Опубликование указа о награждении и вручении государственной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Собрании законодательства Российской Федерации. По поручению Президента и от его имени награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; руководители органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах; послы Российской Федерации; военачальники — от командиров дивизий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государственных наград и иным лицам.    Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вручаются в торжественной обстановке, лично награжденному одновременно выдается удостоверение к государственной награде. За проявленные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно. В этом случае награды и документы о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу, матери, сыну, дочери (без права ношения награды).