2.4 Государственная служба в великобритании

Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу ХХ века, являлось разделение политической и административной сфер.

Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) службы Короны.

Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е года нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством.

В январе 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.

Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы.

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов – от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемой образования и подготовки чиновников.

Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу.

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В Циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие должны сохранять сдержанность в политических вопросах.

Набор на кадровую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20-28 лет. При наборе чиновников в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. экзамен проводится по так называемому «методу II». Он включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управлении по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже. При этом комитете существует специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как уже отмечалось, аналогичная система доминирует и во Франции).

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников – это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей госаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз – с 19 до 400 человек. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты – профессиональные управленцы, - их около 75%.

Основными нормативными актами, регламентирующие деятельность государственных служащих Великобритании являются Циркуляр 1953 г., доклад Фултона «Государственная служба» 1968 г. и Программа М. Тэтчер 1988 г

   Государственная служба Великобритании – представляет англо-саксонскую традицию организации госслужбы.

     В отличие от других западных стран, где  принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Англии действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник рассматривается в английском праве как «гражданский слуга Короны», в отличие от её «военных слуг». Сам термин сложился в британской колониальной администрации в Индии.

     Особый  «английский путь» состоял в  том, что Соединенное Королевство  гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной  службы в современном смысле этого  слова. Министерства, правда, существовали ещё  с XVII века, но их роль была значительно меньшей, чем, например, во Франции. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств комплектовался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству.

     Это, однако, не порождало больших злоупотреблений  по следующим причинам:

     -ограниченные  полномочия служащих;

     -принадлежность большинства служащих к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий  имущественный и образовательный уровень;

     -«премиальный»,  т.е. нерегулярный характер материального  вознаграждения.

     Служба, таким образом, была как бы «почетной  обязанностью благородных людей».

     Создание  профессиональной гражданской службы началось в Британии в 1854 году с так  называемого доклада Норткота–Тревельяна. Сэр Стафорд Норткот был тогда  премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в  докладе свой богатый административный опыт в знаменитой Ост-Индской компании.

     Главный упор в докладе делался на необходимость  создания высококвалифицированной  гражданской службы, комплектуемой  на основе профессиональных качеств  людей. Рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив её открытыми конкурсными экзаменами. Далее авторы предлагали разделить всех служащих на два широких класса – административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось на основе достоинств служащих, а не их выслуги.

     Система, созданная на основе доклада Нордкота-Тревельяна, успешно работала до середины XX века.  

     Следующий этап реформ начался с знаменитого  Фултонского доклада 1968 года. Центральной  идеей доклада была профессионализация государственной службы. Предлагалось создать механизмы для укомплектования её на всех уровнях экономистами и другими специалистами с научной подготовкой. Предлагалось создать возможности для привлечения талантливых людей из бизнеса и науки. Рекомендовалось открыть колледж гражданской службы для повышения квалификации администраторов, прежде всего в области технологии управления.

     Многие  изменения в организации государственной  службы в Англии связаны с Маргарет Тетчер.  По её  инициативе была разработана  программа, кратко называемая «Первые  шаги», которая была запущена в 1988 году  и до сих пор находится в стадии реализации. Её ведущей целью было внедрение «нового менеджеризма», т.е. рыночных механизмов и стимулов в практику госслужбы. 

     Государственная служба США 

     История американской государственной службы заметно отличается от истории европейских институтов госслужбы. Она детище американской политической системы и американского общества со всей его спецификой.

     Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада, который называют «великим американским экспериментом».

     В сознании «среднего американца» до сих пор живет доля подозрительности по отношению к государству и  его представителям  - чиновникам.

     Первоначально американцы вообще хотели обойтись без  постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам. Однако довольно скоро они убедились, что выборные лица также способны на злоупотребления, как и постоянные служащие. А отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах.

     Начало современной гражданской службы в США связывают с «Пидлтонским актом» 1883 года, позволившим вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов.

     Серьёзный вклад в совершенствование американской административной системы сделал в  конце 80-х годов Вудро Вильсон  – впоследствии Президент США, а  в те годы профессор университета. В центре его теории, изложенной в книге «Изучение администрации», опубликованной в 1887 году, стоят такие принципы госслужбы:

     -единство управления;

     -четкая организационная иерархия;

     профессионализм;

     -контроль.

     Однако в вопросе отделения политики от государства В.Вильсон был сдержан. Он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию, а настаивал лишь на большей профессионализации администраторов.

     Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хетча, принятый Конгрессом в 1939г. Он запретил им участвовать в любом качестве в избирательных компаниях, а также использовать свое служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии.

     За  прошедшие десятилетия Закон  подвергался неоднократной критике, однако «реполитизация» администрации остается ведущей тенденцией развития государственной службы США до сих пор. 
 
 

     Надо сказать, что американский госаппарат за последнее время существенно изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Начатая еще при Картере программа создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии стимулировала процесс изменения отношений между аппаратом и обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие блага ему может представить государство, постепенно стал превращаться в активного клиента – потребителя услуг государственной службы. Согласно теории Рейгана и его британской «коллеги» и единомышленницы М.Тетчер, государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные.

     Результаты этого подхода оказались неоднозначными. С одной стороны, реализация идеи «прозрачной» госслужбы способствовала повышению эффективности работы чиновников. В условиях американской конкуренции во всем, в том числе в возможности граждан получить многие услуги в разных госорганах, чиновнику приходится делом доказывать свою полезность. Гражданин при этом является не «просителем» (как у нас), а «клиентом», «потребителем услуг».

     С другой стороны, «маркетизация» госорганов привела к снижению уровня административной морали служащих, а также к уходу  многих квалифицированных работников в другие сферы. Статус госслужбы  понизился.

     Осознание необходимости серьезных изменений в американской гражданской службе пришло на рубеже 80-90-х годов. В 1993 году Конгрессом США на основе рекомендаций Комиссии вице-президента А.Гора был принят Закон о деятельности Правительства и её результатах, который предусматривает программу «административной революции» на несколько лет.