3. Общие принципы права, специальные принципы.
По своей значимости и масштабам применимости принципы, закрепляемые в учредительных актах, можно подразделить на принципы общего и специального характера. Связано это с разнообразием сфер применения и спецификой самих принципов. Первые носят, как правило, универсальный характер. Таковы, например, принципы, сформулированные в Преамбуле ДЕС, в ст. 5 ДЕС, в Хартии основных прав. Сюда же можно отнести трансцендентные установления, сформулированные в форме постановлений учредительных договоров, и некоторые другие.
К принципам специального характера или назначения принадлежат те из них, которые касаются строго определенной сферы или реализация которых связана со специфичной процедурой принятия актов и их применения. Таковы, например, принципы иностранной политики, распространяющиеся на все сферы внешних отношений ЕС), квалификационные принципы права ЕС и принципы судопроизводства. К числу конкретных принципов, схожих с горизонтальными нормами, можно отнести принцип лояльного сотрудничества, принцип открытости, принцип солидарности и др.
В разные годы в качестве общих принципов Судом, в частности, были провозглашены:
— обязательность соблюдения основных прав личности и сами эти права (например, соблюдение права собственности как общий принцип права Сообщества);
— процессуальные права и гарантии применительно к делам, рассматриваемым наднациональными институтами (например, при наложении Комиссией штрафов на предприятия, нарушающие законодательство ЕС о конкуренции): право на защиту, конфиденциальность общения с адвокатом, право быть заслушанным и др.;
— принцип правовой определенности, или правовой безопасности (англ. legal certainty; франц. sйcuritй juridique), согласно которому законодательство ЕС должно быть ясным и предсказуемым для всех субъектов. Данный принцип, в частности, не разрешает придавать обратную силу мерам, ухудшающим положение лиц по сравнению с действующим правовым регулированием.
Рассмотрим некоторые из названных выше принципов несколько подробнее. Начнем с принципов, изложенных в Преамбуле. Преамбула ДР, в какой-то мере воспроизводя пункт 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе, подтверждает приверженность ЕС принципам свободы, демократии, соблюдения прав человека и основных свобод, принципам правового государства (абзац 3 Преамбулы ДЕС).
Две очень важные новеллы ДР призваны были подчеркнуть и подтвердить реализацию этих принципов.
Во-первых, введение в реформированный ДЕС специального раздела II, содержащего положения, относящиеся к демократическим принципам (ст. 9–12), и, во-вторых, придание нового статуса Хартии основных прав и свобод.
В основу функционирования ЕС кладутся принципы представительной демократии. Они составляют первое важнейшее направление демократии. Оно реализуется, прежде всего, путем участия граждан в избрании Европарламента и приобщении граждан к законодательному процессу. ДЕС подчеркивает, что все решения будут или должны приниматься максимально приближенно к гражданам и возможно более открыто. В этой связи обращает на себя внимание, что даже заседания Совета в тех случаях, когда он собирается в качестве законодательного органа, будут носить публичный и максимально открытый характер. Провозглашается, что на основе косвенного представительства будут формироваться Европейский совет и Совет ЕС. В свою очередь институты ЕС обязаны поддерживать постоянный диалог с гражданами ЕС и их организациями.
Важным инструментом возможного воздействия граждан на функционирование ЕС может стать институт народной законодательной инициативы.
Принцип наделения компетенцией имеет особо важное значение. Показательно, что он фиксируется не только в отдельной статье ДЕС. Он неоднократно упоминается на всем протяжении ДЕС и ДФЕС, где это только уместно и возможно (иногда даже если это не вполне необходимо и выглядит как напоминание). Сущность этого принципа состоит в передаче государствами, объединившимися в Союз, определенной и строго фиксированной части своих прав и прерогатив Европейскому Союзу. Объем и характер передаваемых полномочий закрепляются в учредительных актах. Их конкретизации служат постановления, определяющие сферу ведения и компетенцию ЕС (исключительная, смешанная, компетенция по поддержке и др). Обретаемая компетенция должна служить достижению общих целей, стоящих перед объединением и зафиксированных в учредительных актах (о целях ЕС см. пункт 3 настоящей главы). Любая деятельность ЕС не должна выходить за пределы компетенции, которой Союз наделен.
В какой-то мере отход от абсолютного значения этого принципа связан с действием ст. 3 ДФЕС. Эта статья устанавливает, что в особых случаях решение может приниматься Советом на основе специальной процедуры по вопросу, прямо не предусмотренному Договорами, но необходимому для осуществления целей ЕС. Однако она трактуется не как средство приращения компетенции, а как дополнительное средство ее реализации. Любая компетенция, не переданная ЕС, остается в ведении государств-членов. В случае, если Союз отказался от использования тех или иных полномочий, они вновь возвращаются к государствам-членам.
Все сказанное подтверждает содержащееся в ДЕС указание на предназначение данного принципа. Он служит «делимитации» компетенции ЕС и государств-членов.
В новых учредительных договорах, образующих правовую основу ЕС, предусматривается закрепление общих принципов иностранной политики ЕС. Ее осуществление регулируется двумя группами постановлений. Те из них, которые относятся к прежней ОВПБ, сосредоточены в основном в разделе V ДЕС. Те, которые входили в компетенцию Сообщества, сгруппированы и частично систематизированы в части пятой ДФЕС. Однако в том, что касается общих принципов внешней деятельности ЕС, они объединены и изложены в рамках одной ст. 21 ДЕС. В то же время ст. 5 ДФЕС подтверждает эти принципы и устанавливает, что все они в равной степени относятся к деятельности, регулируемой постановлениями части пятой ДФЕС. Большинство конкретных принципов уже встречались и ранее в предшествующих актах. Но и манера их систематизации, и подача выстроены подобным образом впервые.
С учетом того, что исторически первой сферой интеграции в рамках Сообществ служила экономика, наиболее важными среди специальных принципов являются принципы, определяющие правовой режим внутреннего рынка ЕС: принципы свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. 14 Договора о ЕС). Каждый из названных принципов закрепляет комплекс субъективных прав физических и юридических лиц (прежде всего, предприятий), поэтому их часто обозначают термином «свободы»: свобода движения товаров и т. д.
Существуют также принципы более узкой сферы действия: принципы бюджетного права, например принцип сбалансированности доходной и расходной части союзного бюджета (ст. 268 Договора о ЕС); принципы экологического права, например принцип «загрязнитель платит» (ст. 174 Договора о ЕС); принципы продовольственного законодательства Сообщества, например «принцип предосторожности» (ст. 7 Регламента (ЕС) № 178/2002 Европейского парламента и Совета от 28 января 2002 г. «Об установлении общих принципов и общих предписаний продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур, относящихся к безопасности продовольственных товаров»), и др.