Вопрос 23
Избранные главы региональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федера-ции и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в регионах, территориальные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у центра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональных администраций.
Координация деятельности территориальных органов федеральной власти базируется на взаимодействии федерального центра, региональной и муници-пальной власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной политики. Для повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением принципиальных решений региональными властями Президент РФ Указом «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000 г. создал на территории Российской Федерации семь федеральных округов [18].
Полномочный представитель Президента России в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа; обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах этого округа; является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента России, соответственно назначается на должность и освобождается от должности Главой Российской Федерации по пред-ставлению руководителя Администрации; непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Срок назначения на должность определяется Главой Российской Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих полномочий.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя также являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Назначе-ние на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются руководителем Администрации.
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.
При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, которыми управляют центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и прочие, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, приближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регионами федеральный центр непосредственно связан с семью фе-деральными округами, каждый из которых, в свою очередь, объединяет в среднем 12–13 регионов. Преимущества макрорегионов проявляются в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, информацией и связью, в обеспечении обороноспособности (включая мо-билизационную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.
Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементируя единое политическое и экономическое пространство России, и на них как на базовую структуру, прежде всего должен опираться федеральный центр в своих взаимоотношениях с территориями. В округах созданы федеральные органы власти (управления) с перемещением ряда соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затрагивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же – «центр на периферии»). Это полномочные органы Президента, Правительства (с ликвидацией их многочисленных представительств в субъектах Федерации), управления военными округами, органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др.
Важными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений.
Основные функции полномочного представителя:
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в ок-руге;
организация взаимодействия этих органов с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий в пределах округа;
организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;
участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.
Полностью функции и права полномочного представителя представлены в Указе Президента РФ [18] и отражены в работе [31]. Введение аппарата полномочных представителей позволило повысить эффективность взаимодействия федерального центра с регионами, системы контроля за деятельностью региональных администраций.
Ветвь судебной власти организована на основании Конституции РФ, ряда законов, в частности «О судебной системе РФ», «О мировых судьях в РФ» (декабрь 1998 г.). По закону мировой судья избирается на пять лет населением или назначается органом законодательной власти субъекта Федерации. Мировые судьи могут действовать в пределах судебных участков, которые создаются в соответствии с законами субъектов РФ из расчета один участок на 15–30 тыс. жителей.
Особое значение для организации государственного регионального управления, деятельности органов государственной власти и управления регионов имеет закрепление в Законе «Об основах государственной службы РФ» принципов государственной службы. Впервые в подобного рода российских документах закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Принципы деятельности органов государственной власти субъектов Федерации определяются федеральным законодательством:
1. Государственная и территориальная целостность Российской Федерации.
2. Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию.
3. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.
4. Единство системы государственной власти.
5. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
7. Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ закрепленных за ними полномочий.
8. Самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
В обширном арсенале современных инструментов государственного регулирования экономики региона можно выделить ряд форм и методов. Государственное регулирование осуществляется в различных формах: 1) законодательной; 2) налоговой; 3) кредитной; 4) субвенционной.
Среди методов государственного регулирования могут быть выделены: административное и правовое регулирование, прямое и косвенное регулиро-вание.
К административному относятся разнообразные меры по рационированию и контингентированию, лицензированию и квотированию, контролю над це-нами, доходами, валютными курсами, учётным процентом и др. Эти меры имеют силу приказа и не опираются на экономические интересы и реали-зующие их стимулы. Государственное правовое регулирование осуществляется в рамках хозяйственного законодательства через систему устанавливаемых им норм и правил.
Основным объектом государственного регулирования развитием регионов, которое осуществляется по федеральным округам через аппарат полномочных представителей Президента РФ, служит социально-экономический потенциал (СЭП) региона, в составе которого выделяют следующие структурные блоки: природно-ресурсный потенциал; население; производственно-экономические ресурсы (материально-техническая база производственной и непроизводствен-ной сфер, товарная продукция, производство услуг); организационно-управленческий блок; геополитический потенциал (положение региона в системе межрегиональных, межгосударственных и мировых экономических, хозяйственных и социально-политических связей и коммуникационных систем).
Необходимо отметить позитивное влияние на укрепление межрегиональных отношений инициативного формирования руководителями регионов ряда межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В декабре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ», которым официально закреплены принципы деятельности ассоциаций, призванных содействовать формированию и функционированию единого экономического и правового пространства РФ [26].
Образованы восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимо-действия как новая форма экономического самоуправления в масштабах крупных территорий, способствующая региональной экономической инте-грации: «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Северный Кавказ», «Большая Волга», «Уральское соглашение», «Сибирское соглаше-ние» [27, с. 287].
Принципы организации и функционирования органов местного самоуправления закреплены Конституцией РФ, законом о местном самоуправлении [5], договорами о разграничении полномочий между региональными и муниципальными органами власти. Муниципальная власть – самая близкая к народу власть, важность и значимость её эффективной организации и деятельности трудно переоценить. Эта власть имеет те же три ветви, что и государственная, т. е. законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Наиболее подробно проанализировал и обобщил вопросы и проблемы муниципального управления О. М. Рой [30, 49].
Приведём отдельные фрагменты из его работ.
Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправ-ления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти.