71. Компетенція єс з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки.

Європейський Союз є унікальним об’єднанням європейських держав, яке поєднує в собі риси міжурядової організації, конфедерації і федеративного квазідержавного утворення. З часу політико-правового оформлення на початку 1990-х років невід’ємним елементом розвитку ЄС є його «друга опора» – Спільна зовнішня політика і політика безпеки (далі − СЗППБ), яка стала новим перспективним напрямом розвитку цієї насамперед економічної організації та реакцією на формування нової системи міжнародних відносин. З погляду сучасності цей складний, суперечливий, постмодерний та актуальний для дослідження напрям реалізації ідеї європейської інтеграції багато в чому є визначальним з огляду на перспективи Об’єднаної Європи.

Розвиток правових засад СЗППБ ЄС відбувався разом з еволюцією європейського права. Положення Римського договору 1957 року започаткували процедуру погодження спільних зовнішньополітичних рішень на рівні експертних груп та зустрічей міністрів закордонних справ. Спільна торговельна політика стала першим досвідом застосування типових для Європейського Економічного Союзу інструментів у сфері зовнішньої діяльності.

Геополітичні зміни початку 1990-х років супроводжувалися процесом формування євроспільноти у якісно новій формі Європейського Союзу. Договір про Європейський Союз 1992 року започаткував процес створення функціонального механізму СЗППБ. Стаття J1 визначила загальні завдання СЗППБ: захист основних цінностей, інтересів і незалежності ЄС; посилення безпеки ЄС у всіх формах; підтримка миру і посилення міжнародної безпеки; сприяння міжнародному співробітництву; розвиток демократії у світі [1].

Новий поштовх розвитку СЗППБ ЄС надали Амстердамський (1997) та Ніццський (2000) договори, які передбачали створення ряду структур для безпосередньої реалізації цього напряму політики: створено посаду Верховного представника ЄС з питань СЗППБ; розширено сферу та інституційну структуру реалізації спільної політики безпеки; запроваджено інструмент підготовки «Спільних стратегій» у зовнішній політиці Євросоюзу щодо конкретних країн.

Правові засади формування та реалізації СЗППБ ЄС на початку ХХІ ст. перебували на стадії перманентних змін відповідно до імперативів розвитку європейського інтеграційного процесу [2, 32]. Сміливі нововведення щодо можливостей Євросоюзу в зовнішній політиці містив проект Договору про Конституцію для Європи, запропонований Європейським Конвентом у червні 2003 р. Пропонувалося централізувати та уніфікувати прийняття рішень з питань СЗППБ, запровадити посаду Міністра закордонних справ ЄС та Європейської служби закордонних справ як дипломатичної структури ЄС, Європейського оборонного агентства, механізму «взаємної солідарності» у співпраці учасників об’єднання у сфері безпеки і оборони. Союз мав отримати права «юридичної особи», тобто стати повноцінним самостійним суб’єктом міжнародного права як високоінтегрована конфедерація союзних держав [3, 76−77]. Втім відверто наддержавний характер документа викликав чимало суперечок і невдоволення у різних країнах Євросоюзу, що й визначило його долю. У 2005 році громадяни Франції і Нідерландів не підтримали ратифікацію Конституції ЄС, що викликало «конституційну кризу» Співтовариства.

У грудні 2007 р. глави держав та урядів країн-членів ЄС підписали Лісабонський договір («Лісабонський договір, що вносить зміни у Договір про Європейський союз та Договір про створення Європейського Співтовариства»), вироблений на основі Договору про Конституцію для Європи 2004 року. Зазначимо, що його ледь не спіткала доля попередника, адже у 2008 році на референдумі в Ірландії проект ратифікації Лісабонського договору зазнав поразки. Проте з тривалими інституційно-політичними труднощами на повторному референдумі 2 жовтня 2009 р. громадяни цієї країни підтримали законопроект. 1 грудня 2009 р. Лісабонський договір набув чинності.

Договором було уточнено перелік механізмів здійснення СЗППБ, до яких віднесено: а) прийняття загальних директив; б) прийняття рішень щодо міжнародних дій ЄС, позиції Союзу з конкретних питань та укладення угод для виконання міжнародних дій і розробки спільної позиції; в) зміцнення системної співпраці між державами-членами у процесі реалізації політики Союзу. Винятково важливим є визначення зобов’язання усіх держав-членів гарантувати «взаємну солідарність» (фактично – єдність позиції) у питаннях зовнішньої політики і безпеки через механізм обов’язкових консультацій. Договір підтвердив право ЄС укладати міжнародні угоди з третіми країнами та організаціями.

Лісабонський договір до компетенції СЗППБ ЄС включив «усі сфери зовнішньої політики та усі питання, що стосуються безпеки Союзу, включно з поступовим розвитком спільної політики оборони, що може призвести до спільної оборони» (ст. 11, § 1). Юридичну основу для Спільної політики безпеки і оборони ЄС (СПБО) заклали три основні статті договору: про «постійну структурну співпрацю» з можливістю окремих груп країн утворювати військові формування для виконання визначених завдань; про «солідарність» дій ЄС у відповідь на терористичні, природні чи антропогенні катастрофи; про «взаємну допомогу» як зобов’язання країн-членів ЄС допомагати іншим країнам чи країні у випадку збройної агресії відповідно до Статуту ООН [5]. Загалом до завдань і напрямів СПБО включено: спільні дії щодо роззброєння; гуманітарні й рятувальні операції; запобігання конфліктам і миротворча діяльність; здійснення кризового управління. Ключовим принципом «структурної співпраці» держав в рамках СПБО є добровільність та можливість припинення участі (ст. 28Е, § 5).

Одним з досягнень Лісабонського договору стала спроба нової більш чіткої інституціоналізації СЗППБ. Новаторськими є доповнення про створення посади постійного голови Європейської Ради (головного політичного органу ЄС) – Президента ЄС, який серед іншого отримав повноваження представляти Союз на міжнародній арені. Однак головною дійовою особою у розробці, координації та впровадженні зовнішньої політики Євросоюзу став Верховний представник ЄС із закордонних справ і політики безпеки (неофіційна назва – «міністр закордонних справ»), який одночасно став віце-президентом Єврокомісії та головою Ради з питань зовнішньої політики ЄС. Йому підпорядковано новостворену дипломатичну інституцію – Європейську службу зовнішніх дій. Ця посада разом замінила дві колишні посади – Верховного представника ЄС зі спільної зовнішньої політики і політики безпеки та єврокомісара із зовнішніх відносин.

Змінено конфігурацію взаємин між ключовими органами Союзу у сфері СЗППБ у напрямку збільшення ролі міжурядової Європейської Ради, робота якої переведена на постійну основу, та зростання повноважень Європарламенту (отримав виключне право прийняття комунітарного законодавства, контролю за реалізацією політики через щорічні звіти та дебати, надання згоди на ухвалення визначених видів міжнародних угод ЄС). Зменшено повноваження Європейської Комісії. Високий представник ЄС, призначуваний Європейською Радою, отримав у підпорядкування систему закордонних представництв Європейського Союзу (колишні представництва Європейської Комісії), які отримали повноваження виступати від імені усього Союзу.

В рамках заходів з посилення СПБО Лісабонський договір передбачив створення Європейського оборонного агентства, покликаного посилити роботу з розвитку оборонних можливостей Союзу через встановлення єдиних оперативних вимог до збройних сил та посилення індустріально-технологічної складової сектора безпеки. У договорі окремо зазначено, що зобов’язання і кооперація в цій сфері мають узгоджуватися із зобов’язаннями держав-членів НАТО в рамках чинної системи колективного захисту (ст. 28, § 7).

Затвердження і набуття чинності Лісабонського договору породило чимало суперечок щодо його значення для європейського співтовариства та країн, які ставлять завдання набуття статусу держави-члена ЄС. Інституційні новації, передбачені договором, створили правові умови для більш послідовної і впливової зовнішньої політики ЄС, адже на зовнішній арені Союз фактично представлений однією особою – Високим представником з потужною виконавчо-дипломатичною службою. Це певним чином автономізувало зовнішню діяльність Євросоюзу. Чітко визначено завдання і сферу компетенції СЗППБ. Передбачено нові можливості для поступового розвитку співпраці держав-членів ЄС у сфері безпеки й оборони.

Водночас концептуально цей напрям політики Євросоюзу фактично залишився на міждержавному рівні з більш чітким окресленням тенденції до наднаціональної інституціалізації. Як зазначають дослідники, творці євроінтеграції досі не можуть дати чіткої відповіді, чи є зовнішньополітична діяльність та безпека об’єктами інтеграції [6, 564]. Свідченням цьому є: міждержавний характер органів прийняття стратегічних рішень – Європейської Ради і Ради міністрів; збереження принципу одностайності під час голосування з питань зовнішньої політики і безпеки в Раді до 2014 року; можливість співіснування дипломатичних представництв ЄС і держав-членів у третіх країнах та організаціях; добровільність входження до механізмів і структур СПБО. Тому Лісабонський договір став результатом чергового компромісу між євроскептиками і єврооптимістами в ЄС. Однак у сьогоднішніх умовах безпрецедентного розширення Союзу, економічних труднощів та необхідності якнайшвидшого виходу з інституційної кризи цей документ дає юридичні підстави і можливості для ефективнішого функціонування організації та узгодженого представлення об’єднання на міжнародній арені.

Оновлений формат СЗППБ Європейського Союзу матиме вплив на його відносини з Україною. Стаття 7а Лісабонського договору передбачає «спеціальні відносини» з країнами-сусідами з метою розвитку близьких і мирних відносин співпраці, що, поряд із чітко визначеними пріоритетами ЄС у сфері міжнародних відносин, створює сприятливі умови для розробки і реалізації поглибленої двосторонньої Угоди про асоціацію України і Європейського Союзу. Ключові принципи організації європейської політики безпеки, насамперед добровільність участі та поєднання цивільних і військових механізмів діяльності, дають змогу Україні розвивати наявну співпрацю у сфері безпеки і оборони в рамках заходів СПБО ЄС.