6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования

Правовой статус — сложная юридическая категория, вклю­чающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципаль­ного образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) полномочия главы города начинаются со дня его избрания го­родской думой и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, пре­дусмотренном федеральным законом, — во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий. Глава города не позднее чем на пятнадцатый день со дня официально­го опубликования решения городской думы об избрании на должность принимает присягу следующего содержания: «Я (фа­милия, имя, отчество), вступая в должность главы города Сара­това, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осу­ществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросо­вестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города». Согласно требованиям закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 36) вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образо­вания:

1. избирается на муниципальных выборах либо представи­ тельным органом муниципального образования из своего соста­ ва (данная процедура закрепляется в уставе муниципального об­ разования. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова канди­ дат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с но­ вым выдвижением кандидатур). Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закреплен­ ные еще законом 1995 г. (ст. 16);

в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его пред­ седателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муници­пального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не мо­жет возглавить местную администрацию).

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной ад­министрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне). В случае формирования представи­тельного органа муниципального района не в результате муни­ципальных выборов, а из представителей выборных органов по­селений, входящих в состав муниципального района, исполняет полномочия его председателя.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) структуру и порядок формиро­вания органов местного самоуправления должен определять ус­тав муниципального образования. Таким образом, именно в ус­таве муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования — пред­ставительный или исполнительный. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова глава города избирается депутатами город­ской думы из своего состава на первом заседании на срок пол­номочий городской думы и исполняет полномочия председателя на постоянной основе. Вместе с тем следует отметить, что боль­шинство уставов муниципальных образований, в том числе и уставы муниципальных образований Московской области, еще не приведены в соответствие с требованиями данной статьи.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 36) в сельских поселениях (как прави­ло, малочисленных) допускается совмещение полномочий предсе­дателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естествен­но, должно быть предусмотрено уставом данного муниципаль­ного образования. Очевидно, что в небольших сельских поселе­ниях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов ме­стного самоуправления, хотя бы из экономии средств местного бюджета.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает сле­дующими полномочиями:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных об­ разований, органами государственной власти, гражданами и ор­ ганизациями, без доверенности действует от имени муниципаль­ ного образования (представительские полномочия подразумева­ ют, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать по­ зицию от имени всего муниципального образования, за исклю­ чением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);

2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уста­ вом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образо­ вания;

3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4. вправе требовать созыва внеочередного заседания предста­ вительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для реше­ ния неотложных вопросов используют право созыва внеочеред­ ного заседания представительного органа муниципального обра­ зования).

Уставы муниципальных образований расширяют данный пе­речень полномочий главы муниципального образования с уче­том того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской думы, в том числе относит решение сле­дующих вопросов:

1. введение изменений и дополнений в Устав города;

2. созыв и ведение заседания городской думы;

3. организация выполнения решений городской думы в рам­ ках своих полномочий;

4. заключение контракта с главой администрации на основа­ нии решения городской думы по результатам конкурса на заме­ щение указанной должности;

5. обеспечение подготовки вопросов, вносимых на рассмот­ рение заседаний городской думы;

6. координация деятельности постоянных и иных комис­ сий, контрольно-счетной палаты, содействие материально-тех­ ническому и организационному обеспечению их работы;

7. оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организация обеспечения их необходимой информацией, рассмотрение и решение в пределах своей компе­ тенции вопросов их работы;

8. заключение договоров, выдача доверенности, совершение иных действий;

9. организация в городской думе личного приема граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

10. осуществление общего руководства аппаратом городской думы;

11. подписание от имени городской думы исковых заявле­ ний, направляемых в суд, а также других документов, связанных с рассмотрением дел;

12. подписание финансовых документов, несет ответствен­ ность по средствам, расходуемым на содержание и организацию работы городской думы.

Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (ст. 29) полномочия главы города, который не входит в состав Со­вета, а возглавляет местную администрацию, определяет следую­щим образом:

1. руководит деятельностью администрации города, утвер­ ждает ее структуру и штатное расписание;

2. назначает на должность и освобождает от должности за­ местителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательст­ вом о муниципальной службе;

3. созывает первое заседание Совета после его избрания;

4. вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-эконо­ мического развития города, проекты нормативных решений Со­ вета;

5. представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельно­ сти и деятельности администрации города;

организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города; подписывает нормативные решения Совета, осуществля­ ет контроль за их исполнением;

7. координирует меры по охране общественного порядка в городе, осуществляет контроль за деятельностью муниципаль­ ных органов охраны общественного порядка;

8. осуществляет мероприятия по защите населения и терри­ тории города от чрезвычайных ситуаций;

10. назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и фондов, осуществ­ ляет контроль за их деятельностью;

11. заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организация­ ми, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;

12. принимает решения, обязательные для выполнения все­ ми работниками администрации города;

13. является распорядителем кредитов по бюджетным и вне­ бюджетным средствам города, определяет порядок и лиц по рас­ поряжению этими средствами;

14. ведет прием населения, организует рассмотрение предло­ жений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

15. осуществляет все полномочия муниципального образова­ ния, кроме отнесенных федеральными законами, законами Мос­ ковской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (ст. 36) приводит норму о подотчетности главы муниципаль­ного образования населению и представительному органу муници­пального образования, которая также содержится и в действующем законе о местном самоуправлении. Отчетность часто расценива­ют в качестве одного из способов контроля за деятельностью ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования'. Следует отметить, что за­кон 2003 г. не закрепил каких-либо конкретных правил порядка осуществления населением контроля за деятельностью главы му­ниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований.

В свою очередь, уставы муниципальных образований по-раз­ному определяют порядок отчетности главы муниципального об­разования, ее виды и сроки. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской думы с отчетом об исполнении своих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Москов­ской области содержат констатацию данной нормы, не устанав­ливая конкретных видов и сроков отчетности главы муници­пального образования перед населением и представительным ор­ганом муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т. е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муни­ципального образования и раньше определенного срока.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 36) устанавливает следующие основания для досрочно­го прекращения полномочий главы муниципального образования, ко­торые условно можно разделить на два основных вида: