11.3.1. Экологическая оценка, комплексная оценка и анализ устойчивости
До появления экологической оценки как самостоятельного инструмента планируемая деятельность в основном оценивалась по инженерным и экономическим показателям в рамках единой процедуры. Введение ЭО показало, что экологические последствия могут гораздо эффективнее учитываться в рамках отдельной процедуры. Вскоре успех ЭО стимулировал развитие других типов “тематических” оценок: социальной оценки, оценки последствий для здоровья, оценки риска и безопасности, оценки воздействия на климат, оценки воздействия на развитие, оценки экологической устойчивости, гендерной оценки60 и т.д. Эти оценки используются либо в рамках ЭО, либо в виде отдельных процедур. Многообразные типы оценок позволяют использовать новые методы (например, из области оценки риска или социальных наук), вовлекать более широкую общественность и исследовать доселе игнорировавшиеся воздействия.
В то же время, использование большого количества самостоятельных оценок связано с трудностями процедурными (например, координация участия общественности), методологическими (например, сведение воедино результатов оценок, учет воздействий, не “закрываемых” существующими оценками или “межсекторных” воздействия) и организационными (создание систем управления и принятия решений, позволяющих организовать и учесть результаты всех видов оценок). Эти трудности привлекают все большее внимание к концепции так называемой “комплексной оценки” (Integrated Appraisal). Две другие тенденции, приводящие к необходимости комплексной оценки, это:
возрастающее внимание к идеям устойчивого развития, которые требуют учета экономических, социальных, экологических и иных аспектов при планировании экономической деятельности; предполагается, что эффективное выполнение экологических целей невозможно без экономически целесообразного подхода к их достижению; в той же мере, сбалансированное социально-экономическое развитие невозможно без решения экологических задач.
возрастающая роль оценок решений стратегического уровня (планов, стратегий, программ).
Оценка устойчивости позиции ЕС по повестке очередного раунда переговоров в рамках глобального соглашения о свободной торговле (по Institute of Development Policy and Management, University of Manchester, 1999) Стратегическая оценка выявила возможные экономические, экологические и социальные последствия 17-ти основных мер предлагаемых к повестке на страны с высоким, средним и низким уровнями дохода в кратко- средне- и долгосрочной перспективе. Для выявления воздействий использовались девять основных индикаторов (по три в каждой сфере: экономической, экологической и социальной). Разумеется, предсказать величину и значимость потенциальных воздействий не представлялось возможным, однако сам факт их выявления позволил предложить меры по дальнейшему изучению и мониторингу данных индикаторов с тем, чтобы скорректировать при необходимости стратегию на переговорах. |
В данном разделе описываются общие принципы одного из подходов к комплексной оценке, называемый “оценкой устойчивости” (Sustainability Appraisal) и предложенный к применению для оценки планов землепользования и регионального развития в Великобритании. В то же время следует иметь в виду, что оценка устойчивости, как одно из направлений экологической оценки (ЭО) начала развиваться в последние несколько лет и к настоящему времени ее процедурные и методические подходы еще не сформированы достаточно полно и подробно.
Британское пособие по оценке устойчивости региональных руководств по планированию (Regional Planning Guidance61) определяет следующие основные черты оценки устойчивости:
Оценка устойчивости — это систематический процесс, предпринимаемый в ходе разработки стратегии или плана;
Оценка устойчивости строится на оценке соответствия плана тем социальным, экономическим и экологическим целям, которые определяют устойчивость развития;
Оценка устойчивости осуществляется методом “итераций” (последовательных приближений), влияя на подготовку плана и улучшая его;
Из определения видно, что оценка устойчивости — это процесс, текущий параллельно, но не совпадающий с процессом разработки плана (стратегии). Оценка устойчивости базируется на определенных критериях. Одним из таких критериев может быть соответствие целям устойчивого развития, определенным в ходе самой оценки устойчивости. Это очень важная черта данного процесса, которая позволяет назвать его “целевой оценкой” (Objective-Led Approach to Appraisal).
“Целевая оценка” необходима, поскольку, как правило, заявления в области устойчивого развития являются очень общими, и поэтому оценка на соответствие им конкретного плана затруднена. Оценка устойчивости строится на конкретизации целей и задач устойчивого развития с целью, во-первых, оценить план на соответствие им и, во-вторых, сориентировать план на их более эффективное достижение. В числе прочего, оценка устойчивости вырабатывает показатели, отражающие достижение каждой поставленной цели и задачи. Достижение целей устойчивого развития в этом случае может отслеживаться на каждом этапе реализации проекта (плана, программы и т.д.).
Оценка устойчивости, так же как и стратегическая экологическая оценка, предполагает ярусный подход. Ее следует проводить на всех уровнях, — на уровнях общей стратегии, более частных политик, региональных планов и т.д.
Как уже указывалось, процесс оценки устойчивости отделен от разработки плана (стратегии). Более того, рекомендуется организовывать процесс оценки устойчивости (в т.ч. выработки критериев устойчивости) с помощью группы специалистов, отличной от разработчиков плановой документации. Тем не менее, эти два процесса должны быть тесно связаны, как проиллюстрировано на рис. 11 на примере оценки устойчивости и подготовки региональных руководящих принципов планирования.
Рисунок 11. Интеграция разработки региональной стратегии и оценки устойчивости.
Оценка устойчивости как один из элементов общей системы планирования может сыграть особо важную роль в странах с переходной экономикой, которые стремятся одновременно решить сложнейшие экологические, экономические и социальные проблемы. Предлагаемый подход, сводящий воедино, а не противопоставляющий все эти аспекты развития, может дать дополнительный толчок и придать новый смысл процессам в обществе, которые в настоящее время характеризуются в первую очередь отсутствием устойчивости и конфликтом между интересами экономического развития и сохранения окружающей среды.