- •Введение
- •Терминология
- •Международная терминология
- •Терминология, принятая в книге
- •Системы экологической оценки: сходство и различия
- •Развитие систем экологической оценки в мире
- •Часть первая. Принципы и элементы экологической оценки Глава 1. Экологическая оценка: основные понятия и принципы
- •1.1. Понятие экологической оценки
- •1.2. Общие принципы экологической оценки и их связь с принципами устойчивого развития
- •1.2.1. Принципы экологической оценки
- •1.2.2. Отличие экологической оценки от других методов экологического регулирования
- •1.2.3. Экологическая оценка и устойчивое развитие
- •1.3. Предмет экологической оценки
- •1.4. Участники процесса эо
- •1.4.1. Инициатор деятельности
- •1.4.2. Специально уполномоченные органы
- •1.4.3. Другие заинтересованные стороны
- •1.4.4. Исполнители
- •1.4.5. Кто должен отвечать за выполнение экологической оценки?
- •Глава 2. Основные элементы экологической оценки
- •2.1. Общая схема процесса экологической оценки проектов
- •2.2. Элементы процесса эо: участие общественности и рассмотрение альтернатив
- •2.2.1. Участие общественности
- •2.2.2. Рассмотрение альтернатив
- •2.3. Принцип превентивности и стратегическая экологическая оценка
- •2.4 Экологическая оценка проектов и послепроектный анализ
- •Глава 3. Начальные стадии процесса экологической оценки
- •3.1. Решение о необходимости проведения эо
- •3.1.1. Нужно ли проводить эо всех проектов?
- •3.1.2. Методы и системы отбора проектов, для которых необходима эо
- •3.2. Определение задач эо
- •3.2.1. Характер задач эо
- •3.2.2. Определение задач эо: процедура и участники
- •3.2.3. Методы выявления значимых воздействий
- •Глава 4. Прогноз и оценка значимости воздействий на окружающую среду
- •4.1. Введение
- •4.2. Описание окружающей среды
- •4.2.1. Характеристика природных условий и компонентов окружающей среды
- •4.2.2. Динамика состояния окружающей среды
- •4.3. Характер, величина, значимость воздействий
- •4.3.1. Пошаговая схема анализа воздействий
- •4.3.2. Корректно ли выполнен прогноз воздействий?
- •4.4. Оценка значимости воздействий
- •4.4.1. Зачем нужно оценивать значимость
- •4.4.2. Методы оценки значимости воздействий
- •4.4.3. Пример сложного метода оценки значимости: метод нормирования и взвешивания
- •4.4.4. Трудности в определении значимости
- •4.4.5. Качество оценки значимости
- •Глава 5. Консультации и участие общественности в процессе экологической оценки
- •5.1. Понятие участия общественности
- •5.2. Понятие “общественность”
- •5.3. Группы общественности и процесс эо
- •5.4. Участие общественности на стадиях процесса экологической оценки
- •5.5. Программа участия общественности
- •5.6. Принципы организации участия общественности
- •5.7. Участие общественности в принятии экологически значимых решений: международные нормы
- •5.7.1. “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте”
- •5.7.2. “Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды”
- •5.8. Участие общественности в национальных системах эо
- •Глава 6. Рассмотрение альтернатив
- •6.1. Экологическая оценка и рассмотрение альтернатив
- •6.2. Возможные типы альтернатив
- •6.3. Рассмотрение альтернатив в национальных системах эо
- •Глава 7. Документирование экологической оценки и контроль качества
- •7.1. Место документирования в процессе эо
- •7.2. Функции звос
- •7.3. Структура и содержание звос
- •7.4 Контроль качества экологической оценки
- •7.4.1. Цели, задачи и результаты контроля качества
- •7.4.2. Как оценивать качество документации эо?
- •7.4.3. Контроль качества в национальных системах эо
- •Глава 8. Экологическая оценка и принятие решений
- •8.1. Место экологической оценки в системе принятия решений
- •8.2. Принятие решения в национальных системах эо
- •Глава 9. Послепроектные стадии экологической оценки
- •9.1. Общие принципы послепроектных стадий эо
- •9.2. Экологическая оценка на послепроектных стадиях в национальных и международных системах эо
- •Глава 10. Стратегическая экологическая оценка
- •10.1. Предмет и цели сэо. Некоторые замечания о стратегическом планировании
- •1. Преодоление ограничений и недостатков эо проектного уровня, создание адекватного контекста для нее.
- •3. Содействие устойчивому развитию.
- •10.2. Принципы и организация процесса сэо
- •10.3. “Ярусный” подход
- •10.4. Сэо и национальное законодательство
- •Глава 11. Экологическая оценка: уроки и направления развития. (Заключение к части 1)
- •11.1 Экологическая оценка: составляющие успеха
- •11.2 Экологическая оценка и общество
- •11.3 Экологическая оценка: что дальше?
- •11.3.1. Экологическая оценка, комплексная оценка и анализ устойчивости
- •11.4 Развитие эо в социальном контексте
5.7. Участие общественности в принятии экологически значимых решений: международные нормы
В этом разделе мы рассмотрим две конвенции, подготовленные Европейской экономической комиссией ООН. Эти документы важны не только как нормативные акты, но и как отражение принципов участия общественности и ее прав, признанных на международном уровне.
5.7.1. “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте”
Эта Конвенция (ЕЭК, 1991), открытая для подписания в 1991 г., была первым международным соглашением, которое зафиксировало права общественности на получение информации о намечаемой деятельности и участие в принятии связанных с ней решений.
Страны-участницы конвенции обязались установить процедуру оценки воздействия на окружающую среду, предоставляющую возможности для участия общественности (здесь мы употребляем термин “оценка воздействия”, следуя официальному переводу документа на русский язык). Конвенция устанавливает:
возможность для общественности принять участие в процедурах оценки воздействия на окружающую среду;
необходимость предоставления общественности информации (документации) о намечаемой деятельности;
возможность для общественности предоставлять замечания, относящиеся к намечаемой деятельности.
Положения документа относятся к определенным видам деятельности, перечисленным в приложении к Конвенции, которые могут оказывать значительное трансграничное воздействие. Перечисленные права относятся как к общественности “страны происхождения” воздействия, так и той страны, которая подвергается воздействию.
5.7.2. “Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды”
Конвенция (ЕЭК, 1998), открытая для подписания в 1998 г. в Орхусе (Дания), призвана зафиксировать систему принципов и положений, относящихся к правам граждан в областях, перечисленных в названии документа. Конвенция отражает консенсус, достигнутый в этой области несколькими десятками европейских стран40. Предметом соглашения являются три взаимосвязанных права общественности: на доступ к экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Здесь мы подробнее остановимся на нормах Конвенции, касающихся участия общественности в принятии решений по намечаемой деятельности, затронув прочие положения лишь в той мере, в какой они связаны с этой проблемой.
Участие в принятии экологически значимых решений, относящихся к намечаемой деятельности
Основные принципы в этой области, отраженные в документе, таковы:
Уведомление общественности о предстоящем принятии решения и предполагаемых процедурах общественного участия. Это уведомление должно быть адекватным (т.е., содержать достоверную и достаточную информацию), своевременным (оставлять достаточно времени для реального участия общественности) и эффективным (т.е., распространяться таким способом, чтобы реально достичь заинтересованной общественности).
Обеспечение участия общественности на самых ранних этапах, когда открыты возможности для рассмотрения различных вариантов.
Разумная длительность различных этапов процесса принятия решения, достаточная для информирования и участия общественности.
Доступность информации о намечаемой деятельности как необходимое условие общественного участия (подробнее см. ниже).
Возможность для общественности представлять любые замечания, мнения, информацию или анализ, которые, с ее точки зрения, имеют отношение к намечаемой деятельности.
Отражение результатов участия общественности в окончательном решении.
Предоставление общественности текста окончательного решения, информации о причинах и соображениях, положенных в его основу.
Согласно Конвенции, данные требования по участию общественности устанавливаются для видов деятельности, перечисленных в приложении к документу, а также для тех видов деятельности, для которых процедура ЭО предусмотрена национальным законодательством. Следует отметить, что обязанности, установленные данным соглашением, относятся к государственным органам стран-участниц Конвенции. Соответственно, решения, относящиеся к намечаемой деятельности в контексте документа — это решения государственных органов о ее разрешении. Конвенция прямо не устанавливает никаких обязанностей инициатора деятельности, например, необходимости организовывать какие-либо мероприятия по участию общественности и учитывать ее мнение при принятии проектных решений.
Однако для того, чтобы исполнить положение о предоставлении общественности информации о намечаемой деятельности, государственные органы с необходимостью должны будут получить ее у инициатора деятельности, что подразумевает обязанность инициатора предоставить эту информацию.
Кроме того, стороны Конвенции обязуются в “необходимых случаях” поощрять частных инициаторов еще до подачи заявки “определить заинтересованные круги общественности, провести обсуждения и представить информацию относительно целей их заявки”.
Доступ к информации
Получение информации о намечаемой деятельности рассматривается в Конвенции как необходимое условие реального общественного участия. Как минимум, эта информация должна содержать: описание намечаемой деятельности, ее физических и технических характеристик и возможных альтернатив достижения цели намечаемой деятельности, оценку ожидаемых воздействий (предполагаемых выбросов, сбросов и количества отходов и т.д.), предполагаемых мер предотвращения или уменьшения воздействия (с учетом альтернатив). Кроме того, общественности должны быть предоставлены доклады и рекомендации, направленные государственному органу в процессе принятия решения. Общественности предоставляются копии фактической документации.
Конвенция перечисляет ряд оснований, на которых может быть отказано в предоставлении информации, например, интересы национальной обороны, судебную тайну, конфиденциальность личных данных. В этом ряду особо следует отметить соображения “конфиденциальности коммерческой и промышленной информации”, если “такая конфиденциальность охраняется законом в целях законных экономических интересов”.
Это положение, однако, сопровождается важными оговорками. Основания для отказа “толкуются ограничительно” и должны быть соотнесены с общественным интересом в раскрытии этой информации. В случаях, когда информация, не подлежащая раскрытию, может быть отделена от остальной информации без ущерба для ее конфиденциальности, общественности должна быть предоставлена остальная информация. Информация о выбросах и сбросах не может быть конфиденциальной на основании соображений коммерческой тайны.
Доступ к правосудию
Согласно Конвенции, граждане имеют право оспаривать в суде или в другом независимом и беспристрастном органе отказ в предоставлении информации, а также решения, принимаемые в связи с намечаемой деятельностью. Для рассмотрения споров о предоставлении информации должна быть предусмотрена также “быстрая, бесплатная или требующая минимальной оплаты” внесудебная процедура.