10.3. “Ярусный” подход

В последнее время применительно к СЭО активно разрабатывается принцип “ярусности”. Подобно тому, как решения стратегического уровня предопределяют контекст, в котором принимаются проектные решения, задают для них рамки и условия, “ярусный” подход предполагает использование и уточнение выводов стратегической экологической оценки на более низких уровнях планирования. При этом возможно, например, документирование неопределенностей при стратегической оценке плана или программы и их устранение при последующей экологической оценке проектов, разрабатываемых в рамках этого плана или программы. Результатом СЭО может также стать установление определенных граничных условий, учитываемых при проведении ЭО проектных решений более низкого уровня. В предельном развитии этого подхода СЭО и ЭОП могут рассматриваться как взаимосвязанные стадии единого процесса экологической оценки.

Разумеется, такой подход является наиболее эффективным в тех случаях, когда инициатива стратегического уровня предопределяет параметры конкретных проектов. В качестве примера можно привести схему “ярусной” оценки, реализованной в Нидерландах для Национальной программы утилизации отходов (Sadler, B., 1996) (см. врезку).

Уровни СЭО Национальной программы утилизации отходов (Нидерланды) Национальный уровень Решение о технологиях, применяемых для утилизации отходов (например, повторное использование, размещение на полигонах или сжигание), их оптимальном сочетании и необходимой общей "емкости". СЭО различных технологий с целью выбора оптимальной технологии или их соотношения. Региональный уровень Решение о площадках размещения объектов. СЭО различных площадок с целью выбора оптимального места для объектов. Проектный уровень Решения по конкретному проекту, в том числе по мерам уменьшения и предотвращения воздействия. Экологическая оценка проектного уровня. Источник: Wood, C., 1995

Из этого примера видно, что необходимой предпосылкой такого подхода является четкая, процедурно оформленная последовательность принятия решений. В данном случае последовательно принимаемые решения “разнесены” по различным этапам процесса и уровням административной системы. Это дает возможность привязать ЭО разного уровня к принятию определенных решений. “Ярусный” подход делает процесс в целом более логичным, разгружает уровень проектной оценки, перенося оценку общих, “рамочных” решений на соответствующие уровни и оставляя на каждом уровне, прежде всего, оценку тех решений, которые действительно принимаются на этом этапе.

10.4. Сэо и национальное законодательство

Страны, развивающие СЭО, реализуют различные подходы к законодательной регламентации этого механизма. Все эти подходы можно условно разделить на несколько групп.

1. Экологическая оценка любых инициатив стратегического уровня. Во многих странах, относящихся к этой категории, законодательство вообще не делает принципиального различия между конкретными проектами и инициативами стратегического уровня. Например, в США NEPA требует проведения экологической оценки для любых “значительных действий федеральных властей” и проектов нормативных актов. Это требование охватывает любые планы, программы и стратегии. Тем не менее, это не означает, что методология и практика оценки различных типов стратегических документов развиты в равной степени. Так, в США развита практика проведения СЭО в отношении программ — этот уровень наиболее близок к проектному. Соответственно, подходы и методы такой оценки сходны с подходами оценки проектного уровня. В то же время, экологическая оценка более широких и общих инициатив, например политик и стратегий национального уровня, развита в гораздо меньшей степени (Sadler, B., 1996).

Отметим, что подход, отраженный в российском законодательстве, относится именно к этой категории. Закон “Об экологической экспертизе” предусматривает экологическую экспертизу как проектов конкретных объектов, так и практически любых стратегических документов.

2. Обязательное проведение СЭО для стратегий, планов и программ определенного типа (сектора экономики) или уровня. Как правило, для инициатив, которые связаны с повышенной экологической опасностью, масштабным использованием природных ресурсов или, наоборот, охраной окружающей среды. Например, в Нидерландах СЭО требуется для планов и программ в некоторых областях деятельности (секторах) — энергетики, водоснабжения, утилизации отходов, охраны окружающей среды и др. Пример “ярусной” организации ЭО программы утилизации отходов в Нидерландах рассматривался выше. Отметим, что СЭО самой Национальной программы не являлось требованием законодательства. Тем не менее, эта оценка была проведена по инициативе разработчиков, и явилась логичным “верхним уровнем” для системы экологических оценок в этой области.

Довольно распространенным является требование экологической оценки инициатив, прямо предусматривающих в дальнейшем осуществление конкретных проектов, для которых предусмотрена обязательная ЭОП. Иногда обязательной является оценка планов землепользования.

3. Отсутствие обязательных требований по проведению СЭО. Такова ситуация, например, в Великобритании, где ЭО планов, программ и стратегий не является обязательной, хотя возможность ее предусмотрена нормативными документами. В то же время, Департаментом по охране окружающей среды выпущено официальное руководство по СЭО, точнее, по интеграции экологических факторов в общую оценку инициатив стратегического уровня (Policy Appraisal). Руководство, в частности, приводит рекомендуемые методы СЭО, примеры “хорошей практики”. Предполагается, что такой подход будет способствовать становлению и развитию СЭО, в то же время, обеспечивая достаточную степень гибкости.

Проект Директивы Европейского Союза об экологической оценке планов и программ. СЭО, предусматриваемая проектом Директивы (Комиссия Европейского Сообщества 1996, 1999) ставит своей целью не только охрану окружающей среды, но и способствование устойчивому развитию (ст. 1). Она относится ко всем планам и программам, которые (а) имеют экологические последствия и (б) определяют рамочные условия для месторасположения, типов и масштабов возможных индивидуальных проектов. Директива особенно подчеркивает необходимость СЭО в сфере транспорта, управления отходами, энергетики, управления водными ресурсами, телекоммуникаций, туризма, добычи полезных ископаемых, а также для планов регионального развития и землепользования. Для всех таких планов и программ Директива требует составления ЗВОС, содержание которого регулируется Приложением и включает описание целей плана/программы, альтернативных вариантов, характеристики окружающей среды, подвергающейся воздействию, возможных экологических последствий и т.д. ЗВОС должен быть доступен заинтересованным сторонам и учитываться в принятии решения по принятию плана/программы. Директива устанавливает, что степень подробности СЭО должна соответствовать степени подробности плана (программы), а рамки конкретной СЭО должны устанавливаться при консультации с общественностью и затрагиваемыми органами власти.

Так или иначе, практически во всех странах, развивающих СЭО, этот механизм рассматривается как находящийся на стадии становления. Поэтому законодатели многих стран стремятся избегать тщательного и детального предписания процедур, обеспечивая гибкость подходов, не ограничивая инициативы исполнителей и давая возможность опробовать на практике различные подходы и методы.

Сноски

55. Строго говоря, процесс, представленный на схеме, должен рассматриваться как циклический. Оценка политики (плана, программы) может приводить к пересмотру целей и задач, и, как следствие, к повторению этапов процесса, изображенного на схеме.

56. Подробнее см. раздел 11.3.1.

57. Недавно представленная в виде проекта Директива Европейского Союза о стратегической экологической оценке требует проведения СЭО именно такого типа программ.

© РОО Эколаин, 2000.