5.8. Участие общественности в национальных системах эо

Практически во всех национальных системах ЭО существуют обязательные требования, которые предусматривают:

• обнародование отчета об ЭО путем помещения копий в общедоступные места и, в некоторых случаях, возможность для всех желающих получить копии документации бесплатно или за небольшую плату;

• уведомление общественности о возможности ознакомиться с документацией и представить свои замечания;

• сбор комментариев и замечаний общественности;

• их учет при принятии решения.

Эти положения составляют общепризнанный “необходимый минимум” участия общественности в процессе ЭО. В некоторых системах инициатор деятельности обнародует таким образом проект отчета об ЭО, чтобы с учетом замечаний и комментариев скорректировать проектные решения и отразить результаты процесса общественного участия в окончательной версии документа (США). В других странах обнародование отчета и сбор замечаний являются обязанностью государственных органов, которые затем учитывают мнение общественности, принимая решение о разрешении намечаемой деятельности (Великобритания; подобный подход отражен и в Орхусской конвенции).

Как уже отмечалось выше, во многих случаях этот “минимум” оказывается недостаточным для эффективного учета мнения общественности при принятии основных решений. Поэтому расширение возможностей для общественного участия является одной из важных тенденций развития систем ЭО. В ряде стран нормы об обязательном участии общественности распространяются и на другие этапы процесса. Так, в Нидерландах участие общественности является обязательным, помимо этапа обсуждения отчета об ЭО, при формулировании задач ЭО, которые отражаются в специальном документе (Scoping Guidelines). В США предусмотрено участие общественности на нескольких этапах процесса ЭО.

Участие общественности: регламентация процедур Общие нормы и принципы, относящиеся к участию общественности, например, устанавливающие необходимость "обсуждения намечаемой деятельности с общественностью", оставляют большую степень неопределенности и могут быть истолкованы в очень широких пределах. Например, публикация небольшого объявления в газете с ограниченным тиражом может формально рассматриваться как соблюдение требования об извещении общественности, даже если такое извещение не достигает подавляющего большинства заинтересованных граждан. В некоторых административных системах инициатор практически всегда может толковать такую неопределенность в свою пользу. В других условиях, например при наличии развитой судебной системы, ситуация может быть не столь однозначной. Так, достаточно общие требования, например о том, что извещение заинтересованной общественности должно быть "эффективным", могут быть применены к конкретной ситуации и получить разумное толкование в ходе судебного разбирательства. Тем не менее, важность описания конкретных процедур трудно переоценить в любом случае. В некоторых системах ЭО положения процедурного характера зафиксированы непосредственно в законодательных актах. Во многих странах существуют также официальные руководства или рекомендации по организации участия общественности. В зависимости от масштаба и характера намечаемой деятельности эти документы могут рекомендовать организатору формы и методы взаимодействия с общественностью, те круги, которые должны быть вовлечены в процесс принятия решения и т.п. Наличие норм или рекомендаций процедурного характера существенно повышает эффективность процесса общественного участия в целом. Оно является полезным для всех участников процесса, давая практические ориентиры организатору процесса и представителям общественности, а также критерии для оценки качества процесса. Примечательно, что в сравнительном исследовании систем ЭО в нескольких странах (Wood, C., 1995) наличие официальных рекомендаций по процедурам и методам участия общественности является один из критериев оценки национальной системы ЭО. Отметим, что отсутствие в России процедурных норм, относящихся к участию общественности, представляет собой серьезную проблему. Именно отсутствие процедурных норм в российском "Положении об ОВОС…" (Минприроды РФ, 1994) нередко приводилось заказчиками в качестве причины невыполнения требований этого документа.

В тех странах, где отсутствуют обязательные требования об участии общественности за пределами обсуждения отчета об ЭО или его проекта, как правило, существуют официальные рекомендации, предлагающие инициатору деятельности организовывать взаимодействие с общественностью на различных этапах процесса. Факт организации общественного участия инициатором и его результаты могут учитываться государственным органом при принятии решения о разрешении намечаемой деятельности.

Среди интересных особенностей национальных систем ЭО можно отметить возможность выделения государственного финансирования для участия общественности в ЭО отдельных проектов (Нидерланды, Канада). Эти средства могут использоваться, в частности, для найма экспертов с целью независимого изучения ситуации и подготовки предложений. На основе изучения канадского опыта исследователи заключают, что финансирование подготовки к общественным слушаниям позволяло участникам выдвигать “хорошо проработанные и конструктивные предложениями, что вело к большей степени согласия относительно экологических последствий намечаемой деятельности” (Wood, C., 1995).

Как следует из сказанного, ответственность за организацию участия общественности в зависимости от требований национального законодательства и этапа процесса ЭО может ложиться на инициатора деятельности или государственные органы. В некоторых случаях мероприятия по участию общественности могут проводиться по инициативе самой общественности и организовываться ею (например, общественная экологическая экспертиза в России).

* * *

Кроме участия общественности процесс взаимодействия с заинтересованными сторонами в ходе ЭО включает так называемые консультации. Они подразумевают взаимодействие с “официальными” участниками процесса ЭО, выступающими в качестве заинтересованных сторон или источников информации, — государственными органами, научно-исследовательскими организациями и т.д. Процесс консультаций, вопросы, которые должны быть предметом обсуждения в его ходе, круг его участников. как правило, регламентированы нормативными документами.

В этой книге мы не рассматриваем этот процесс подробно. Отметим лишь, что во многих аспектах консультации сходны с участием общественности. Так, роль различных организаций в этом процессе может быть проиллюстрирована с помощью той же схемы “уровней участия”. Одни организации выступают в качестве источников исходной информации для экологической оценки; другие получают ЗВОС и должны представить комментарии и замечания; третьи могут принимать обязательные решения, касающиеся намечаемой деятельности. Как и в случае с общественностью, целесообразными являются разработка плана взаимодействия с этими сторонами, начало этого взаимодействия на ранних этапах ЭО и т.п.

Сноски

37. “Лестница” уровней участия общественности предложена Арнстайном в конце 60-х годов и излагается нами по книге Л. Кантера (Canter, L.W., 1996).

38. Примером такого ограничения может служить ситуация, когда лишь общественность, “непосредственно затрагиваемая” воздействием намечаемой деятельности, имеет право на получение информации о намечаемой деятельности и участие в процессе принятия решений.

39. “The agency shall <…> affirmatively solicit comments from those persons or organizations who may be interested of affected” (Council’s of Environmental Quality, 1978).

40. К сожалению, к моменту выхода в свет данной книги Россия не подписала Орхусскую конвенцию.

© РОО Эколаин, 2000.