2. Компетенція Європейського Союзу в сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки

Правові основи загальної зовнішньої політики і політики безпеки

Загальна зовнішня політика і політика безпеки (ЗЗПБ) займає двояке положення в Європейському Союзі:

1. як окрема сфера діяльності Союзу, у рамках якої він наділяється спеціальною компетенцією;

2. як один зі структурних компонентів даної організації — друга опора Європейського Союзу.

На відміну від першої опори ЗЗПБ не є окрема організація з власною правосуб'єктністю (хоча правові акти в цій області видаються як акти ЗЗПБ. Відповідно в даному випадку варто говорити не про компетенцію ЗЗПБ як таку, а про компетенцію Європейського Союзу в цілому в рамках загальної зовнішньої політики і політики безпеки.

ЗЗПБ не має свого установчого договору. Джерелом компетенції в даній галузі виступає розділ V Договору про Європейський Союз «Положення про загальну зовнішню політику і політику безпеки», де і закріплюються правові основи даної сфери діяльності.

Предмет загальної зовнішньої політики і політики безпеки

Згідно ст. 11 «Положення про ЗЗПБ» — загальна зовнішня політика і політика безпеки охоплює «усі сфери загальної зовнішньої політики і політики безпеки».

З цієї норми випливає висновок, що предмет ЗЗПБ, у принципі, не обмежений. Іншими словами, не існує таких сфер міжнародних відносин, що складають виняткову компетенцію держав-членів і в який Союзу заборонено втручатися в рамках ЗЗПБ.

Проте обмеження на предмет ЗЗПБ існують, хоча і містяться вони на рівні самого Союзу. Зовнішня політика Європейського Союзу в цілому містить у собі дві складові: зовнішні політики Європейських співтовариств, і, власне, ЗЗПБ.

З урахуванням правил, що визначають співвідношення по юридичній силі норм Договору про Союз і договорів про Співтовариства, норми останніх мають пріоритетну силу. Відповідно в рамках ЗЗПБ Європейський Союз здійснює ті заходи, що виходять за рамки компетенції Співтовариств.

Отже, Європейський Союз здійснює свою діяльність на міжнародній арені по двох напрямках: комунітарна зовнішня політика й ЗЗПБ. Предмет першої — головним чином, питання міжнародного співробітництва в економічній і соціальній галузях, включаючи питання науки, культури й охорони навколишнього середовища.

У предмет загальної зовнішньої політики і політики безпеки входять будь-які питання міжнародних відносин, які не охоплює собою зовнішньополітична компетенція Європейських співтовариств.

Сюди відносяться, зокрема, питання охорони міжнародного миру і безпеки, «у тому числі поступове формування загальної оборонної політики» (ст. 17).

Повноваження й акти Європейського Союзу з питань загальної зовнішньої політики і політики безпеки

Повноваження Союзу в рамках другої «опори» помітно відрізняються від розглянутих вище повноважень Європейського співтовариства. Це обумовлено, зокрема, предметом ЗЗПБ: тільки питання зовнішньої політики, у рамках якої Союз, звичайно, не може давати обов'язкові для третіх країн вказівки (видавати для них нормативні акти і т.п.).

Інша причина носить політичний характер: у другій, як і у третій опорі суверенітет держав — членів Союзу обмежений набагато меншому ступені, чим усередині Співтовариств. При прийнятті всіх рішень тут головне місце займають міжурядові органи — Рада і Європейська рада, а за державами-членами по найважливіших питаннях зберігається право вето.

Коло основних повноважень Союзу в сфері ЗЗПБ визначене у ст. 12 його установчого договору і включає прийняття наступних рішень.

1. Визначення принципів і загальних орієнтирів зовнішньої політики

Відповідно до параграфа 1 ст. 13 Положення Європейський Союз «визначає принципи і загальні орієнтири загальної зовнішньої політики і політики безпеки, у тому числі в областях, що мають оборонний характер».

Принципи і загальні орієнтири — це свого роду програма зовнішньої політики, що визначає загальний курс у міжнародних справах Європейського Союзу в цілому і кожнім державі-члені окремо. Відповідно до загальних принципів і орієнтирів повинні прийматися конкретні зовнішньополітичні демарші, здійснювані органами Союзу і всіх держав-членів.

При цьому в залежності від характеру і великої політичної важливості встановлювати дані принципи й орієнтири від імені Союзу доручено Європейській раді — органу Європейського Союзу, до складу якого входять вищі керівники виконавчої влади на національному і наднаціональному рівні: глави чи держав урядів (як правило, прем'єр-міністри) і Голова Європейської комісії.

Принципи і загальні орієнтири ЗЗПБ закріплюються у висновках Європейської ради, що їх приймає за підсумками кожної своєї сесії. Носять вони часто дуже абстрактний характер. Наприклад, п. 26 висновків Європейської ради, прийнятих за підсумками сесії в Хельсінкі 10 і 11 грудня 1999 р., говорить: «Союз буде сприяти міжнародному миру і безпеці відповідно до принципів Статуту Організації Об'єднаних Націй. Союз визнає пріоритетну відповідальність Ради Безпеки ООН за підтримку міжнародного світу і безпеки».

Однак, у тім же документі визначені і конкретні задачі Союзу і держав-членів у сфері оборонної політики, а саме, створення Сил швидкого реагування до 2003 р.

2. Вироблення загальної стратегії Союзу стосовно окремих країн і регіонів планети. Відповідно до параграфа 2 ст. 13 Положення Європейський Союз «виробляє загальні стратегії, що реалізуються Союзом у тих глузях, у яких держави-члени мають важливі загальні інтереси».

Загальна стратегія — новий правовий акт у сфері ЗЗПБ, який Європейський Союз уповноважений видавати після вступу в силу Амстердамського договору (який закріпив нову редакцію розділа V «Положення про ЗЗПБ). Відповідно загальні стратегії Союз приймає тільки з 1 травня 1999 р.

По своєму змісту загальна стратегія являє собою документ, у якому визначається план дій Союзу у відношенні конкретних країн чи регіонів планети. У тексті загальних стратегій визначаються цілі політики Союзу у відношенні конкретної країни чи регіону і кошти, що підлягають наданню Союзом чи окремими державами-членами (ст. 13).

Там же визначається термін дії загальної стратегії.

Затвердження загальних стратегій, як і визначення загальних принципів і орієнтирів зовнішньої політики, здійснює Європейська Рада, що діє за пропозицією Ради ЄС.

3. Прийняття загальних позицій у міжнародних відносинах

Правовою формою, за допомогою якої виражається офіційна точка зору Європейського Союзу в цілому по конкретних зовнішньополітичних проблемах, служить «загальна позиція». Згідно ст. 15 Договору про Європейський Союз вона «визначає відношення Союзу до окремого питання географічного чи тематичного характеру».

На відміну від розглянутих вище загальних стратегій загальна позиція носить вузько спеціальний характер, спрямована на рішення конкретних задач зовнішньої політики. Наприклад, «Загальна позиція стосовно Афганістану» від 22 січня 2001 р.¹ не тільки виражає негативну оцінку Союзом збройного конфлікту в цій країні, але і встановлює зобов'язання, що добровільно приймає на себе Союз («підтримувати і сприяти діяльності спеціальної місії ООН в Афганістані», «продовжити постачання гуманітарної допомоги в Афганістан» і т.д.).

Отже, загальна позиція — це документ, у якому визначається офіційне відношення Європейського Союзу до зовнішньополітичних проблем. Видання загальних позицій породжує відповідні обов'язки для держав-членів: «вжити заходів з метою забезпечити відповідність своєї національної політики загальним позиціям» (ст. 15). Держави-члени також повинні відстоювати загальні позиції Союзу в рамках міжнародних організацій, до яких вони входять (ст. 19).

Від імені Європейського Союзу загальні позиції видає Рада.

4. Здійснення практичних заходів (спільних акцій)

ЄС у сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки уповноважений не тільки створювати програми і висловлювати свої погляди, але і починати реальні дії практичного характеру.

Правовим актом, на підставі якого здійснюються подібні дії, служить «спільна акція». «Спільні акції відносяться до визначених ситуацій, у яких визнані необхідними оперативні дії Союзу. Вони установлюють свої цілі, сферу застосування кошти, що повинні бути передані в розпорядження Союзу, умови щодо способу їхньої реалізації і, при необхідності, термін дії» (ст. 14).

Знову ж, як і у випадку загальних стратегій і загальних позицій, мова йде саме про документ, хоч і з незвичною для нас назвою.

Отже, спільна акція — це документ, на підставі якого ЄС здійснює оперативні дії на міжнародній арені.

Наприклад, спільна акція від 22 червня 2000 р. «Про контроль за технічним сприянням, пов'язаним з кінцевими цілями військового характеру» визначає практичні міри, які варто почати для контролю за експортом у треті країни продуктів і технологій військового призначення.

У формі спільних акцій також приймаються рішення про присутність спостерігачів на виборах в іноземних державах, призначення спеціальних представників Європейського Союзу за кордоном.

У рамках Союзу прийняття спільних акцій, як і загальних позицій, відноситься до повноважень Ради. Прийняті Радою спільні акції «є обов'язковими для держав-членів при виробленні своєї позиції і здійсненні своїх дій» (параграф 3 ст. 14 Положення про ЗЗПБ).

Держави-члени, за загальним правилом, зобов'язані повідомляти Раду про міри, прийняті ними з метою здійснення спільної акції Союзу. У випадку екстреної необхідності вони можуть починати і самостійні кроки «з урахуванням головних завдань спільної акції» (параграф 6 ст. 15 Положення), про що також негайно повідомляється Раді.

Рада в рамках другої опори приймає також рішення, за допомогою яких забезпечується реалізація в життя загальних стратегій, загальних позицій і спільних акцій. Рішення Ради в даному випадку можуть бути і нормативними актами (наприклад, рішення від 22 січня 2001 р. «Про заснування Військового штабу Європейського Союзу.

5. Укладення міжнародних договорів

Засновуючи Європейський Союз і його другу опору, Маастрихтський договір 1992 р. не наділив Союз у цілому правом укладати в даній галузі міжнародні договори — на відміну від Європейських співтовариств, що міжнародною правосуб'єктністю володіли споконвічно.

Цей недолік був виправлений Амстердамським договором 1997 р. Відповідно до діючої редакції Договору про ЄС Рада від імені даної організації уповноважена «укладати угоду з одним чи декількома державами міжнародними організаціями щодо виконання даного розділу Положення про ЗЗПБ.

Предметом міжнародних договорів у даному випадку є будь-які питання, що відносяться до сфери ЗЗПБ, а також питання боротьби зі злочинністю (ст. 38). При цьому на відміну від міжнародних договорів у рамках першої опори як сторона буде виступати Рада чи Європейський Союз у цілому.

Формування загальної оборонної політики Європейського Союзу

Історичні передумови

Спроби створення «загальної оборони» європейських країн проти «загального ворога» ідуть коренями в далеке середньовіччя. Перші проекти в рамках європейської ідеї і були планами встановлення військово-політичного союзу (спрямованого в той час, головним чином, проти Османської імперії ).

У практичну площину ці починання переходять у XX ст. Підписання Брюссельського пакту 1948 р., а потім Північноатлантичного договору, що заснував НАТО у 1949 р. поклало початок системі колективної безпеки, спрямованої, головним чином, проти очікуваної «агресії» Радянського Союзу.

Система колективної безпеки припускає, що агресія проти однієї країни військового блоку de jure визнається агресією проти всіх країн-учасниць. Відповідно потерпілій державі повинна надаватися вся необхідна допомога, у тому числі з боку збройних сил союзників. Колективна безпека, як видно, не означає справді «загальної оборони», тому що не веде до створення єдиної армії і навіть загальних органів військового керування.

Першим реальним кроком у напрямку створення дійсно «загальної оборони» західноєвропейських країн послужив план Плевена. Автором цієї ідеї, так само як і плану створення ЄСВС (план Шумана) був Ж. Монне, а оголосив її у своєму виступі 24 жовтня 1950 р. у Парламенті Франції прем'єр-міністр цієї країни Рене Плевен (звідси і назва). Суть ініціативи — «створення з метою загальної оборони європейської армії, підлеглої політичним інститутам єдиної Європи».

Відповідно до плану Плевена в Парижі 27 травня 1952 р. був підписаний Договір про створення Європейського оборонного співтовариства (ЄОС). Учасниками договору стали ті ж шість країн, що роком раніш уклали Договір про ЄСВС.

На відміну від останнього Договір про ЄОС у силу не вступив, тому що не був ратифікований самою Францією (інші п'ять країн зробили це). Причиною зміни позиції країни-ініціатора послужили дві обставини.

По-перше, на відміну від того, що спочатку передбачалося, Договір про ЄОС допускав рівностороннє існування «європейських сил оборони» (ст. 9) і національних збройних сил (ст. 10). Тим самим відкривався шлях до переозброєння ФРН, що на той момент була позбавлена права мати свою армію.

По-друге, створювані «європейські сили оборони» Договором про ЄОС фактично ставилися під контроль НАТО (ст. 18), у якому домінували США.

Обидві ці новели викликали опір як прихильників майбутнього Президента Франції Ш. де Голля, так і Французької комуністичної партії. Довгий час Уряд Франції відтягав обговорення питання про надання згоди на ратифікацію Договору про ЄОС. Коли під тиском США це питання нарешті першочергово було поставлене до порядку денного, проти проголосували 369 депутатів (і правих, і лівих), а за —лише 264. Спроба створення «європейської армії» потерпіла фіаско.

У 1954 р. шляхом перегляду Брюссельського пакту 1948 р. була заснована організація Західноєвропейський союз (ЗЄС), до складу якої ввійшла лише частина держав — членів Європейських співтовариств (див. нижче). Реального впливу й авторитету ця організація не мала. Вона займалася головним чином питаннями удосконалення військової техніки і планування, а політичні питання зважувалися на рівні окремих держав чи у рамках НАТО.

Відродження інтересу до створення «чисто європейської» оборони, незалежної від США, відбулося наприкінці 80-х рр. XX в. — у період закінчення холодної війни і руйнування «залізної завіси». Відповідні ініціативи одержали закріплення в Маастрихтському договорі, що заснував Європейський Союз.

Принципи формування загальної оборонної політики

Заснувавши Європейський Союз, Маастрихтський договір як другу опору нової організації створив ЗЗПБ. Подвійна назва — загальна зовнішня політика і політика безпеки — не випадково. Як відзначалося вище, відповідно до першої статті розділу V, присвяченого ЗЗПБ, її предмет включає всі питання оборонного характеру.

Саме в рамках другої опори реалізується одна з головних стратегічних цілей Європейського Союзу — «прогресивне формування загальної оборонної політики, що згодом може привести до спільної оборони» (ст. 2, 17 Договору про ЄС).

Хоча загальна оборонна політика є складовою частиною ЗЗПБ, вона займає специфічне місце усередині другої опори. У цьому зв'язку в офіційних документах Союзу в останні роки став вживатися термін «європейська політика в сфері оборони і безпеки». Обговорювалося навіть питання про виділення її в окрему опору, але рішення прийнято не було.

Порядок здійснення заходів, покликаних втілити в життя загальну оборонну політику ЄС визначається ст. 17 Договору про ЄС, зміст якої було істотно змінено Амстердамським, а потім і Ницьким договором.

Відповідно до цієї статті рішення про створення загальної оборони приймається Європейською радою, що потім рекомендує державам-членам ужити відповідних заходів у рамках своїх конституційних процедур.

Договір про ЄС не виключає продовження функціонування військових структур НАТО і членства держав-членів у цій організації. Оборонна політика ЄС повинна бути сумісна з діяльністю НАТО. З іншого боку, не передбачається ніякого контролю останньої за військовими структурами Союзу.

Формування загальної оборонної політики і, тим більше, створення спільних збройних сил Європейського Союзу — тривалий процес, особливо якщо взяти до уваги відсутність на сьогоднішній день явної військової загрози для країн Союзу.

У цьому зв'язку першим конкретним кроком у даному напрямку стає створення не оборонних структур, а військового контингенту, що буде брати участь у миротворчих операціях на території інших країн і регіонів планети — Сил швидкого реагування Союзу.

Політичне рішення про створення Сил швидкого реагування Союзу було прийнято на засіданні Європейської ради в Хельсінкі в 1999 р. і підтверджено за підсумками його сесії в Ніцці 11 грудня 2000 р.

Згідно з цими рішеннями в рамках Європейського Союзу створюється спільний військовий контингент — Сили швидкого реагування — первісною чисельністю 50—60 тис. чоловік, що може бути збільшена до 100 тис. Призначення даного контингенту — участь у воєнних операціях з вирішення міжнародних конфліктів (таких, як, наприклад, конфлікти в колишній Югославії).

Формування Сил швидкого реагування здійснюється державами-членами шляхом надання як персоналу, так і військової техніки (терміном мінімум на 1 рік) — зокрема, 400 військових літаків і 100 військових кораблів. (Даний процес завершився у 2003 р.)

Як і ким буде керуватися даний військовий контингент? Спочатку намічалося в цих цілях (так само як і з інших питань оборонної політики) використовувати згадувану вище організацію — Західноєвропейський союз (ЗЄС). Він повинен був стати своєрідним депозитарієм загальної оборонної політики Європейського Союзу шляхом розробки і надання йому необхідних документів, військових фахівців, консультацій, а також виконання рішень Союзу військової спрямованості.

Однак від цих планів у кінцевому рахунку відмовилися — почасти тому, що в ЗЄС входять не всі держави-члени Європейського Союзу, а тільки 10 з них. У цьому зв'язку Ницький договір 2001 р. виключив з Договору про ЄС відсилання до ЗЄС як «агента» Союзу у військовій сфері.

Для керування СШР і прийняття інших рішень у сфері оборонної політики у 2001 р. були засновані спеціальні органи ЄС: Комітет з питань політики і безпеки, Військовий комітет і Військовий штаб. Їх правовий статус визначений рішеннями Ради Європейського Союзу від 22 січня 2001 р.

Організаційно-правовий механізм військового керування в рамках Союзу формується в такий спосіб:

1. На вершині знаходиться Європейська рада, у складі якого засідають «вищі представники » держав-членів і ЄС. Саме Європейська Рада, як уже відзначалося, уповноважена вирішувати питання про створення загальної оборони.

2. Прийняття юридично обов'язкових рішень знаходиться в компетенції Ради ЄС, яка у формі спільної акції уповноважена вирішувати питання про практичне використання СШР.

3. Спостереження за політичною ситуацією на міжнародній арені і вироблення відповідних пропозицій Раді здійснює Комітет з питань політики і безпеки, що складається з політичних директорів від кожного держави-члена.

4. Підготовку і координацію заходів Союзу «чисто» військового характеру буде здійснювати Військовий комітет, до складу якого входять глави військових штабів членів чи їхні представники (ст. 1 рішення «Про створення Військового комітету Європейського Союзу»).

5. Військовий штаб ЄС - постійний орган, що входить у структуру Генерального секретаріату Ради (ст. 1 рішення «Про створення Військового штабу Європейського Союзу»). Він здійснює «три основні функції оперативного характеру: швидке реагування, оцінка ситуацій і стратегічне планування». Військовий штаб діє відповідно до вказівок, що йому дає Військовий комітет Союзу.

6. Безпосереднє керування діями СШР буде здійснювати командуючий операцією, призначений Радою.

Інституційна структура спільної зовнішньої та безпекової політики.

Відповідно до вимог ст. 3 Договору про ЄС стосовно забезпечення Радою та Комісією послідовності зовнішніх відносин Союзу, а також згідно з функціями, покладеними на них Договором, держава, що головує, Генеральний секретар/Верховний представник і Комісар із зовнішніх справ мають тісно співпрацювати для забезпечення цілісності й узгодженості дій Союзу в міжнародних відносинах.

Таким чином діє спеціальний механізм представництва, названий «трійкою».

У сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки офіційним представником Союзу є Голова Ради (ст. 18).

Посаду Голови Ради займають не фізичні особи, а держави-члени, змінюючи одна одну кожні шість місяців. Від імені країни-голови відповідні функції виконують глави держав, глави урядів, міністри закордонних справ і т.д.

Звідси виникають численні проблеми, тому що Голова Ради міняється два рази в рік. З метою забезпечити необхідну наступність зовнішньополітичних дій Союзу ще в рамках ЄПС був створений спеціальний механізм представництва, названий «трійка». Трійку складали діючий Голова Ради, його попередник і спадкоємець.

Однак така практика не знімає необхідності для Союзу мати постійного представника на міжнародній арені в сфері ЗЗПБ. У цьому зв'язку Амстердамський договір 1997 р. заснував спеціальну посаду Високого представника з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки, що співпадає з посадою Генерального секретаря Ради. На цю посаду в 1999 р. був призначений колишній генеральний секретар НАТО Хав'єр Солана.

Введення посади Високого представника не ліквідувало «трійку», що діє тепер в іншому складі: Голова Ради, його найближчий спадкоємець і Високий представник по СЗПБ.

Отже, представництво Союзу в рамках СЗПБ у залежності від важливості і характеру зустрічей може здійснюватися в декількох формах:

— Головою Ради;

— Генеральним секретарем Ради — Вищим представником по ЗЗПБ;

— «трійкою» у складі Голови, що випливає Голову і Високого представника, а також

— спеціальним представником, якого має право призначати Рада.

Зі сказаного видно, що в Європейському Союзу немає єдиного представника в міжнародних справах. Отже, якщо предмет зустрічі охоплює міжнародні відносини Європейського Союзу в цілому з конкретною країною (тобто включають і питання комунітарної зовнішньої політики, і ЗЗПБ), то Союз, як правило, теж представляє «трійка», що у даному випадку включає Голову чи члена Європейської комісії, Голову Ради і Вищого представника. Перший представляє Європейські співтовариства, останні — другу і третю опори Союзу.

Для країн, що відіграють ведучу роль у зовнішній політиці Союзу, передбачається також запрошення закордонних керівників на засідання Європейської ради. Таким чином, голова іноземної держави чи уряду одержує можливість зустрітися з керівниками відразу всіх 15 держав — членів Союзу і з Головою Комісії.

Компетенція Європейського Союзу з питань боротьби зі злочинністю (співробітництво поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері)