24

Лекція 9-10.

Співробітництво в сфері зовнішньої політики та безпеки і співробітництво в сфері юстиції та внутрішніх справ.

План

1.Міжнародні відносини

Подібно державам, Європейське співтовариство здійснює функції по керуванню громадським життям не тільки на своїй території (внутрішні функції), але і на міжнародній арені (зовнішні функції). Як єдиний представник всіх країн і народів, об'єднаних у ЄС, він взаємодіє з іншими державами, що не входять у Співтовариство (у джерелах права ЄС їх називають «третіми країнами» — далі без лапок), а також з міжнародними організаціями — тобто є самостійним учасником міжнародних відносин.

Міжнародні відносини Співтовариства — це відносини, що зв'язують ЄС з іншими країнами і міжнародними організаціями. Вони утворюють самостійну групу суспільних відносин, у рамках яких Співтовариство розробляє і проводить свою зовнішню політику.

Основні напрямки зовнішньої політики Співтовариства.

Договір про ЄС (ст. 3) передбачає три напрямки зовнішньої політики Співтовариства, що випливають з особливостей кола суб'єктів — партнерів ЄС на міжнародній арені:

1) зовнішньоторгівельна політика («загальна торгова політика»), основою якої служить встановлення і зміна спільного митного тарифу. Діяльність Співтовариства в цій галузі включає встановлення «єдиних принципів» (ст. 133) у відношенні таких питань, як зміна тарифних ставок, експортна політика, антидемпінгове регулювання;

2) сприяння економічному розвитку країн, що розвиваються, («політика в сфері співробітництва з метою розвитку»). У рамках даного напрямку своєї зовнішньої політики (як видно вже з назви) діяльність Співтовариства сприяє підвищенню добробуту країн «третього світу», у тому числі за допомогою надання їм фінансової допомоги;

3) «асоціація з заморськими країнами і територіями з метою збільшення торгівлі і спільного сприяння економічному і соціальному розвитку». У даному випадку мова йде про встановлення особливих відносин аж до створення зони вільної торгівлі ЄС з колоніями й іншими територіальними одиницями держав-членів, що розташовані за межами Європи і не ввійшли разом зі своїми метрополіями до складу Співтовариства.

Особливий правовий статус цих територій (їхнє число в момент укладення договору про ЄЕС було достатньо, велике) спонукав закріпити особливі відносини Співтовариства з ними в окремій частині установчого договору: частина четверта «Асоціація з заморськими країнами.і територіями». На сучасному етапі в зв'язку з майже повним розпадом системи колоніалізму значення цих положень невелике (залишилося 25 подібних територій, що належать Франції, Нідерландам, Великобританії і Данії).

4) Крім зазначених положень, Договір про ЄС (у частині шостій «Загальні і заключні положення») також передбачає необхідність встановлення безпосередніх взаємин Співтовариства з найважливішими європейськими і універсальними міжнародними організаціями: ООН і її спеціалізованими установами, а також ГАТТ-ВТО (ст. 302), Радою Європи (ст. 303), Організацією європейського економічного співробітництва і розвитку (ст. 304). Європейське співтовариство є самостійним учасником деяких міжнародних організацій (див. нижче).

5) На практиці, перераховані вище напрямки діяльності, далеко не вичерпують змісту зовнішньої політики ЄС. Зокрема, на сьогоднішній день пріоритетне значення в системі зовнішньополітичних заходів Співтовариства і Союзу в цілому займає встановлення тісного співробітництва і партнерства із сусідніми державами, у тому числі з Україною.

З огляду на зростаючу роль зовнішніх функцій ЄС, Ницький договір 2001 р. доповнив установчий договір Співтовариства новим розділом «Економічне, фінансове і технічне співробітництво з третіми країнами» (розділ XXI частини третьої), що кодифікували існуючу практику в цій галузі.

Єдина стаття даного розділу (ст. 181 А) передбачає, що «без зміни інших положень дійсного договору» (тобто вищевказаних правил, що відносяться до спеціальних напрямків зовнішньої політики) Співтовариство здійснює співробітництво з третіми країнами в економічній, фінансовій і технічній сферах. При цьому Співтовариство діє в рамках своїх повноважень, раніше закріплених в установчому договорі.

Зазначена стаття закріплює також мету зовнішньої політики ЄС: «Політика Співтовариства в даній сфері повинна сприяти загальній цілі — розвитку і консолідації демократії і правової держави, а також цілі поваги прав людини й основних свобод » (параграф 1 ст. 181 А Договору про ЄС).

Міжнародна правосуб'єктність Співтовариства.

Для участі в будь-яких правовідносинах, у тому числі міжнародних, фізична особа чи організація повинна мати здатність набувати і самостійно, від свого імені здійснювати права й обов'язки (у даному випадку міжнародні), нести відповідальність — тобто володіти правосуб’єкністю.

Наявність у Співтовариства правосуб'єктності як загальне правило закріплене в ст. 281 його установчого договору. Звідси випливає здатність ЄС вступати в договірні відносини з іноземними державами і міжнародними організаціями, у тому числі засновувати разом з іншими країнами нові міжнародні організації.

В установчому договорі ЄС прямо передбачено кілька випадків, коли Співтовариство вправі укладати угоди на міжнародній арені.

1) Мова йде, зокрема, про угоди в рамках зовнішньоторговельної політики (параграф 2 ст. 133). Відповідно до нової редакції цієї статті, затвердженої Ницьким договором, до даної категорії додатково віднесені «угоди з питань торгівлі послугами і по комерційних аспектах інтелектуальної власності» (параграф 5 ст. 133).

2) Ще один приклад, що заслуговує уваги, - це угоди про асоціацію з іноземними державами чи міжнародними організаціями (ст. 310).

Однак, правосуб'єктність Співтовариства не вичерпується тільки випадками, прямо передбаченими установчим договором. Відповідно до прецедентного права Суду Європейських співтовариств. Співтовариство має право укладати міжнародні договори з будь-яких питань, що врегульовані його внутрішнім законодавством.

Іншими словами, міжнародна правосуб'єктність ЄС — це відображення і продовження внутрішньої компетенції Співтовариства: видання нормативного акта по конкретному питанню породжує право укладати по цьому питанню міжнародний договір.

Встановлюючи обсяг міжнародної правосуб'єктності ЄС, Суд не обмежився тільки цим правилом. Він також визначив співвідношення правосуб'єктності Співтовариства з аналогічною якістю держав-членів. Відповідно до встановленого ним принципу право Співтовариства укладати міжнародні договори, як правило, носить винятковий характер, усуває самостійну правосуб'єктність держав-членів. Наявність у Співтовариства права укладати міжнародний договір по конкретному питанню означає, що держави-члени вже не можуть самі вступати в договірні зв'язки з третіми країнами щодо цього предмета договору.

Даний принцип є безпосереднім наслідком принципу верховенства права ЄС. Якби він не був введений, то держави-члени за допомогою своїх міжнародних договорів могли б відступати від обов'язків, що випливають із законодавства ЄС, прийнятому в тих же сферах, що і міжнародний договір.

Даючи характеристику обсягу міжнародної правосуб'єктності Співтовариства в цілому, можна зробити висновок, що вона значно перевищує правосуб'єктність міжурядових організацій, що за загальним правилом можуть укладати угоди лише по обмеженому колу питань, передбаченому їх статутом чи установчим договором.

Таким чином, в процесі прийняття нових законодавчих актів ЄС правосуб'єктність Співтовариства на міжнародній арені поступово збільшується, а правосуб'єктність держав-членів відповідно зменшується.

У той же час міжнародна правосуб'єктність ЄС ще не зрівнялася з правосуб'єктністю суверенних держав. Останні можуть укладати міжнародні договори з будь-яких питань, а Співтовариство таким безумовним правом не володіє (необхідно спочатку прийняти законодавчий акт для внутрішнього користування).

Обмеження для ЄС випливають також з наявності власної правосуб'єктності в двох інших Співтовариств — ЄСВС і Євратому. По

питанням вугілля і сталі, атомної енергії відповідні договори укладають саме ці Співтовариства (дане обмеження з політичної точки зору несуттєве, тому що для всіх трьох Співтовариств і Союзу в цілому рішення приймають ті самі інститути).

Отже, відповідно до обсягу своєї міжнародної правосуб'єктності Європейське співтовариство займає проміжне положення між суверенними державами, з одного боку, і міжнародними (міжурядовими) організаціями — з іншого. Вона вужче, ніж у перших, але значно ширше, ніж у других.

При цьому загальною тенденцією є поступове розширення міжнародної правосуб'єктності ЄС за рахунок правосуб'єктності держав, що входять до нього.

Основні заходи Європейського співтовариства на міжнародній арені.

Які практичні заходи застосовуються Співтовариством у сфері міжнародних відносин? В залежності від того, реалізує воно їх самостійно чи в співробітництві з іншими суб'єктами міжнародного права, ці заходи підрозділяються на дві категорії — односторонні і спільні.

1) Односторонні заходи. До числа односторонніх заходів ЄС у сфері міжнародних відносин відносяться:

а) видання нормативних актів. Хоча законодавство ЄС має обов'язкову силу тільки в межах його території, багато правових актів Співтовариства безпосередньо торкаються його відносини з іншими країнами, у тому числі пряме їх виконання громадянами і юридичними особами (міжнародні відносини в широкому змісті цього слова).

Мова йде, насамперед, про митне законодавство ЄС (Митний кодекс; регламенти, що встановлюють ставки єдиного митного тарифу, і ін.); антидемпінгове законодавство (наприклад, регламент «Про захист від демпінгового імпорту з країн, що не є членами Європейського співтовариства); акти, що встановлюють порядок надання допомоги третім країнам (наприклад, регламент від 26 лютого 2001 р. «Про створення механізму швидкого реагування», тобто системи екстреної фінансової допомоги державам — партнерам ЄС); законодавство про візи і візовий режим; Сюди ж можна віднести статті нормативних актів, що регулюють правове положення іноземних підприємств і організацій у рамках загального ринку, їхніх філій і представництв (наприклад, розділ IV «Відносини з третіми країнами» директиви від 20 березня 2000 р. про кредитні організації¹).

б) заходи заохочувального характеру. Європейське співтовариство робить фінансове й інше сприяння іноземним державам. З цією метою з бюджету ЄС фінансуються спеціальні програми допомоги, наприклад програма ТАСІС (Технічне сприяння Співдружності незалежних держав);

в) економічні санкції. У відповідності зі ст. 301 Договору про ЄС Співтовариство має право здійснювати кроки «з метою перервати або обмежити цілком чи частково економічні відносини з однією чи декількома третіми країнами». Такі заходи з боку ЄС починалися неодноразово, зокрема проти Югославії. У 1981 р. об'єктом санкцій Співтовариства ставала і наша країна (підстава — введення обмеженого військового контингенту в Афганістан).

2) Спільні заходи. До числа спільних заходів ЄС на міжнародній арені, тобто таких, які починаються на двосторонній чи багатосторонній основі, відносяться:

а) Підписання міжнародних договорів. Правовою формою, у якій закріплюються зобов'язання Співтовариства на міжнародній арені (і кореспондуючі обов'язки перед ним третіх країн і міжнародних організацій), є міжнародні договори.

Міжнародні договори ЄС є джерелами норм одночасно двох правових систем: міжнародного (публічного) права — з одного боку, права Співтовариства, Європейського Союзу в цілому — з іншого. При цьому як джерело міжнародних прав і обов'язків вони зв'язують не тільки Співтовариство, але і кожне з його держав-членів (тобто виступають джерелами також внутрішньодержавного права).

Як джерела права Європейського Союзу міжнародні договори ЄС мають безумовне верховенство над національними законами й іншими правовими актами країн-учасниць, а також можуть мати пряму дію.

Норми міжнародного договору ЄС мають пряму дію, тобто наділяють правами й обов'язками безпосередньо громадян і юридичних осіб у тому випадку, якщо вони сформульовані «ясно і досить точно».

Із врахуванням широкої, але все-таки обмеженої правосуб'єктності ЄС на практиці Співтовариство укладає міжнародні договори декількох видів.

- Якщо предмет міжнародного договору цілком охоплюється змістом правосуб'єктності ЄС, то укладаються стандартні договори: одна сторона — Європейське співтовариство, інша (чи інші — для багатосторонніх угод) — іноземна держава чи міжнародна організація.

- Якщо предмет міжнародного договору охоплює компетенцію всіх трьох Співтовариств, то укладаються спільні договори: у якості однієї сторони виступають спільно ЄС, ЕОВС і Євратом (Європейські співтовариства).

- Нарешті, якщо предмет міжнародного договору частково належить до правосуб'єктності ЄС і інших Співтовариств, а з іншої частиною — у правосуб'єктності держав-членів, то укладається змішаний договір. У даному випадку в якості однієї сторони договору виступають ЄС (чи всі три Європейських співтовариства) плюс усі 15 держав-членів. У твердженні таких договорів беруть участь представники як національних, так і наднаціональної влади.

Прикладом змішаного договору служить Угода про партнерство і співробітництво з Росією. Це — двостороння угода. Одна сторона — Російська Федерація. Інша сторона поєднує 18 суб'єктів: три Європейських співтовариства плюс 15 їхніх держав-членів². Відповідно текст цього договору затверджувався (ратифікувався) національними парламентами і Європейським парламентом.

Відповідно до виправлень Ницького договору (новий параграф 6 ст. 133 Договору про ЄС) до числа змішаних міжнародних угод прямо віднесені «угоди по питання-торгівлі культурними чи аудіовізуальними послугами, послугами в галузі освіти, а також соціальними послугами і послугами в сфері охорони здоров'я».

Наведені вище приклади відносяться до двосторонніх угод, тобто такими, які укладаються з одним партнером на міжнародній арені. На практиці Співтовариство також є учасником багатьох багатосторонніх договорів, що зв'язують його взаємними зобов'язаннями з безліччю держав земної кулі.

В даний час Європейське співтовариство виступає учасником багатьох універсальних і регіональних конвенцій: Конвенції про біологічну різноманітність, Європейської енергетичної хартії, Конвенції ООН по морському праву, багатосторонніх угод по окремих видах товарів: кава, гума, цукор, пшениця й ін.

б) Участь у міжнародних конференціях. Найбільш розповсюдженим способом узгодження тексту міжнародних договорів за участю багатьох держав є скликання спеціальних міжнародних конференцій. Останні можуть скликатись і для рішення інших важливих проблем загального значення.

Як суб'єкт міжнародного права ЄС у даний час безпосередньо бере участь (чи брало участь) у роботі безлічі таких конференцій, наприклад, у Конференції ООН з питань навколишнього середовища і розвитку 1992 р.

в) Членство в міжнародних організаціях. На відміну від конференцій, міжнародні організації служать форумом постійного співробітництва суверенних держав на міжнародній арені. Поряд з державами — членами деяких міжнародних організацій (наприклад, ВТО) у даний час стало Європейське співтовариство як державно-подібне утворення із широкою владною компетенцією.

Поступове розширення міжнародної правосуб'єктності ЄС обумовлює зростання кількості організацій, у яких воно є повноправним учасником.

Не виключено, що в найближчому майбутньому ЄС (чи Союз у цілому) стане повноправним членом Ради Європи, що необхідно для приєднання його до Європейської конвенції про захист прав людини й основних свобод.

г) Дипломатичні відносини з закордонними країнами. Одним з елементів, який входить до змісту міжнародної правосуб'єктності виступає, так зване, право посольства, що поділяється на активне (відкриття дипломатичних представництв за кордоном) і пасивне (акредитація іноземних представництв).

Реалізація «права посольства» дає можливість підтримувати відносини з іноземними державами регулярно, на постійній основі. Європейське співтовариство має дане право, але реалізує його в специфічних формах.

Іноземні держави відкривають свої спеціальні дипломатичні представництва в Брюселі. Вони називаються «місії» і акредитуються при Європейських співтовариствах (як de facto єдиної організації). Вірчі грамоти глав представництв вручаються Голово Європейської комісії і Головою Ради Європейського Союзу. До кінця 90-х рр. XX в. дипломатичні відносини з ЄС установили і відкрили свої представництва при Співтовариствах більш 160 іноземних держав.

ЄС безпосередньо своїх чи посольств інших представництв за рубежем не відкриває. Їхні функції здійснюють представництва (делегації) Європейської комісії як головного виконавчого органа Співтовариства, уповноваженого офіційно представляти його на міжнародній арені. Дані установи, однак, на практиці здійснюють представництво інтересів усіх Європейських співтовариств і Союзу в цілому. Такого роду представництва відкриті в столицях більш ніж 100 держав.

У зв'язку з цим, як відзначають деякі західні дослідники, «відповідно до того, як треті країни усе більш воліють мати справи зі Співтовариством, а не індивідуальними державами-членами, роль Комісії полягає у відкритті дипломатичних місій Співтовариства в третіх країнах і акредитації дипломатичних місій цих країн зростає по своїй значимості».