3. Особенности российской социальной политики.

Социальная политика – проводимая государством политика, курс действий в отношении осуществления социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, дифференциации доходов, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов.

Высокий уровень социальности общественного развития определяет качество и результативность хозяйствования, обеспечивает поступательное движение общества к более прогрессивным формам социального взаимодействия, к социальной устойчивости, сетевому взаимодействию, социальному комфорту, реализации интересов всех слоев населения.

Поэтому важнейшей задачей социальной политики является адресная (т.е. предназначенная для конкретных групп населения) социальная под­держка со стороны государства, в первую очередь слабозащищенных слоев. Эта задача предполагает поддержание оптимальных соотношений между до­ходами активной (занятой) части населения и нетрудоспособных граждан че­рез механизм налогов и социальных трансфертов. В социальной защите бед­нейших слоев населения имеет место развитая система денежных и нату­ральных пособий, социальной помощи. Такая система служит амортизато­ром, смягчающим многие негативные последствия развития.

Для отнесения определенных категорий населения к числу имеющих право на получение социальной помощи используются показатели, опреде­ляющие уровень бедности. Сама бедность в социальной практике измеряется с помощью прожиточного минимума. Последний выражается в двух видах: социальный и физиологический минимум. Социальный минимум помимо минимальной нормы удовлетворения физиологических потребностей вклю­чает в себя затраты на минимальные социальные и духовные запросы. Он представляет собой совокупность товаров и услуг, выраженных в стоимост­ной форме и предназначенных для удовлетворения потребностей, которые общество признает необходимыми для приемлемого уровня жизни; при этом предполагается, что бедные имеют более-менее нормальные жилищные ус­ловия. Физиологический минимум рассчитан на удовлетворение только главных физических потребностей и оплату основных услуг, причем в тече­ние относительно короткого промежутка времени (без приобретения одежды, обуви, и других непродовольственных товаров).

В зависимости от соответствия доходов прожиточному минимуму ну­ждающаяся часть населения имеет право на получение социальной помощи. При этом в странах с рыночной экономикой практикуется строго избира­тельный подход к определению лиц, действительно нуждающихся в этой по­мощи. В основе этого подхода лежат различные процедуры проверки, сред­ние критерии уровня дохода, размеры личного имущества, состояние здоро­вья, семейное положение и т.д.

В странах с рыночной экономикой применяются весьма разнообразные формы социального вспомоществования, в том числе различные де­нежные пособия, неденежные формы помощи, дома престарелых и т.д.

В условиях переходной экономики происходит резкое увеличение дифференциации доходов населения. В дополнение к различиям в степени адаптации к рыночным условиям отдельных групп населения неравенство в доходах усиливается трансформационным спадом, высокой инфляцией, мас­совой вынужденной безработицей, которая вызывает значительное снижение уровня жизни преобладающей части населения, особенно в самом начале пе­реходного периода.

В этих условиях государство вынуждено (даже вопреки логике, по ко­торой нужно сокращать вмешательство государства в экономику) активно участвовать в перераспределении доходов.

Как уже отмечалось, главными средствами перераспределения доходов населения служат прогрессивное налогообложение доходов и система транс­фертных платежей. Однако, возможности государства в этот период весьма ограничены. Этому способствует как приватизация, которая ведет к сокра­щению государственных доходов так и повышение налоговых ставок, ослаб­ляющее стимулы к получению высоких доходов и, соответственно, к высо­копроизводительному труду и инвестициям. Не последнюю роль играет и рост объемов социальных трансфертов, также снижающих стимул к труду. Поэтому социальная политика в переходной экономике призвана сократить разрыв доходах различных категорий населения, при этом не подорвав заин­тересованности в труде, включая предпринимательскую деятельность.

Социальная политика государства включает гармонизацию отношений между участниками рыночной экономики в форме социального партнерства, которое предполагает заключение правительством, национальным объедине­нием работодателей и профсоюзами как равноправными партнерами «обще­ственного договора» в области экономики и социальной политики (таблица 6.1).

Таблица 6.1. Интересы основных групп населения и их требования к обществу

Группа населения по уровню доходов	Основные требования к обществу	Формы давления на общество
Богатые	Защита прав собственности, личной безопасности	Участие во властных структурах, лоббирование своих экономических интересов и систем амортизаторов социальной стабильности
Средний класс	Развитие эффективных по уровню оплаты труда рабочих мест, поддержание условий для развития предпринимательства, защита прав собственности, сохранение экономической и социальной независимости	Участие в общественно-политических движениях и партиях, защищающих интересы среднего класса, активная гражданская позиция, инициирование разработки законопроектов
Малообеспеченные	Повышение уровня социальных гарантий (в области оплаты труда, социальной поддержки), сохранение бесплатности базовых социальных услуг	Участие в акциях общественно-политических движений и партий, защищающих их интересы
Маргиналы	Возможности удовлетворения базовых физиологических (питание) и частично иных материальных потребностей (примитивное жилье)	Фактически отсутствуют

Таблица 6.2. Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики

Институты соци-альной политики	Результат деятельности	Основные потребители результат
Непрофильные
Законодательные органы	Государственное законодательство в области социальной политики	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) и непрофильные (ведомства финансового блока; предприятия и организации – работодатели) институты социальной политики
Ведомства финансового блока	Проекты государственного бюджета, бюджетов государственных фондов социального страхования (утверждаются законодательными органами в виде государственных законов)	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) институты социальной политики
Предприятия и организации (работодатели)	Социальные гарантии занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства	Занятые
Профильные
Социальные ведомства	Социальная политики по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам	Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы
Государственные фонды социального страхования	Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного государственного социального страхования	Население
Негосударствен-ные фонды социального страхования	Страховые выплаты в системе негосударственного социального страхования	Население, застрахованное в негосударственных фондах, которые осуществляют социальное страхование

В России насчитывается более 1000 различных видов социальной поддержки населения, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, ветеранам, детям, инвалидам, учащейся молодежи и т.д.).

Реформирование социальной сферы России.

Социальная сфера оказалась одной из наиболее затронутых системным кризисом. Проблема, видимо, заключается в том, что в советский период была создана всеобъемлющая система социального обеспечения населения (бесплатное образование и медицинское обслуживание, льготные условия выхода на пенсию и т.д.), причем объем декларированных социальных прав и гарантий зачастую не соответствовал экономическим возможностям государства. Обозначившийся в 70-80-х годах кризис плановой системы привел к кризису социальной сферы, что повлекло за собой необходимость ее преобразования.

Пенсионная реформа.

С 2010 г. единый социальный налог в России заменяется страховыми взносами, которые взимаются по общей ставке 26 %, из них 20% - обязательное пенсионное страхование граждан, оставшиеся 6 % распределяются между фондами обязательного медицинского (ФОМС) и социального страхования (ФСС). Теперь уже Пенсионный фонд, а не налоговые службы, будет заниматься администрированием взносов работодателей на пенсионное и обязательное медицинское страхование. Но дефицит Пенсионного фонда России, по прогнозам, в 2010г. может достигнуть 330 млрд. руб., в 2011г. - 780 млрд. руб. Это связано с уменьшением объемов поступлений страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии и параллельным увеличением расходов фонда на ее выплату. В результате в 2010г. на покрытие дефицита бюджета фонда из госказны дополнительно выделено 315 млрд. руб.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства

В настоящее время завершилось формирование системы предоставления для оплаты коммунальных услуг адресных субсидий - их получают около 8 % россиян. Благодаря программам Фонда реформирования ЖКХ улучшились условия проживания 7 млн. чел., новые квартиры взамен аварийного жилья вскоре получат 120 тыс. чел. Кроме того, Фонд реформирования ЖКХ в 2009 г. выделил регионам более 100 млрд. руб. (в 2008гю - 59 млрд. руб.). Начала реализоваться Программа ресурсо- и энергосбережения (установка в квартирах счетчиков воды, газа и тепла). Определен предельный рост тарифов - по регионам от 10 до 22%. Несмотря на значительное падение цен на мазут, уголь и т. д., услуги ЖКХ не будут дешеветь.

Реформа образования.

Во-первых, принят федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам деятельности федеральных университетов", где определено: Федеральный университет - высшее учебное заведение, которое реализует инновационные программы высшего и послевузовского профобразования, интегрированные в мировое пространство, выполняет фундаментальные и прикладные исследования по широкому спектру наук, обеспечивает интеграцию науки и доводит результат своей интеллектуальной деятельности до практического применения. На статус "национального исследовательского университета" может претендовать университет, который в равной степени эффективно занимается образовательной деятельностью и научной, как и федеральный университет, выполняет фундаментальные и прикладные исследования по широкому спектру наук.

Федеральные университеты должны занять верхнюю позицию в иерархии российских вузов. Они будут создаваться в форме автономных учреждений, это значит, что получат право самостоятельно распоряжаться своими доходами, распределять средства так, как сочтут нужным. В состав таких университетов могут включаться не только вузы, но и научные организации Статус федерального университета предоставляется бессрочно, а "национального исследовательского" - на срок до 10 лет

И федеральным, и национальным исследовательским университетам дано право учить по собственным программам и стандартам - главное, чтобы они были не ниже федеральных. Порядок поступления в эти вузы такой же, как и в обычные. Выпускники школ, колледжей, техникумов сдают ЕГЭ. Тот, кто уже имеет высшее образование, проходит вступительные испытания, которые устанавливает вуз, как и абитуриенты, имеющие среднее профобразование и поступающие в вуз на профильную сокращенную программу бакалавриата.

Во-вторых, государство намерено серьезно изменить систему образования. С 1990-х годов в России популярными стали два профессиональных направления - юридическое и экономическое. Университеты ежегодно выпускали молодых специалистов в этих областях, а количество высших учебных заведений, дававших соответствующее образование, стало расти, но образовался дефицит кадров для реального сектора экономики. Число вузов будет радикально сокращено. Тем, кто уже учится, предложат либо доучиться в том же вузе, либо перевестись в другой. Серьезно обсуждается и вопрос прекращения заочной подготовки специалистов.

Социальные риски и защита

Социальная защита – политика и целенаправленные действия, а также средства го­сударства и общества, обеспечивающие индивиду, социальной группе, в целом населению комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указан­ными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономиче­ской самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения.

В мире сложилось в основном две модели социальной защиты:

1) социал-демократической ориентации с высокой ролью государства в обобществле­нии доходов и существенным значением общенациональных социальных механизмов управ­ления;

2) неолиберальная – с меньшей степенью государственного вмешательства в соци­ально-экономические процессы.

В зависимости от избираемых подходов различают следующие системы социальной защиты:

- государственную, опирающуюся на принцип социальной заботы государства о социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности (она предусматривает дифференцированный подход к определению малообеспе­ченных групп населения по степени нуждаемости и льготное предоставление им социальной помощи);

- частную, базирующуюся на принципе ответственности каждого члена обще­ства за свою судьбу и судьбу своей семьи с использованием зарабатываемых собственной трудовой и предпринимательской деятельностью доходов, дохо­дов от собственности, а также личных сбережений (эта система ориентирована на распределение по труду и включает частное социальное страхование).

Центральный субъект социальной защиты – является государство. Человек, нуждаю­щийся в социальной защите – одновременно и субъект, и объект социальной защиты.

Объектами социальной защиты являются социальные институты в лице конкретных социальных организаций, учреждений, систем (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, труда, культуры, спортивно-оздоровительного комплекса).

Основные формы социальной защиты:

• законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на ос­нове базовых стандартов и программ,

• регулирование доходов и расходов населения;

• социальное страхование;

• социальное вспомоществование;

• социальные услуги;

• целевые социальные программы.

Действующая система социальной защиты в России базируется на принципах:

• поощрительности, – властными структурами с целью общественно-политиче­ского резонанса на те или иные социально значимые события, получившие общественную оценку, либо для поддержания государственных важных дея­ний, принимаются решения, ориентированные на социальную поддержку от­дельных социальных групп, слоев населения, а в некоторых случаях – индиви­дов;

• заявительности, – социальная помощь предоставляется нуждающемуся гражда­нину по мере письменного обращения заявителя или лица, представ­ляющего его интересы;

• патернализма, обозначающего государственную опеку («отеческую заботу») по отношению к менее социально и экономически защищенным слоям и груп­пам населения.

Политически ангажированная поощрительность, в совокупности с патернализмом, привела к масштабной численности и большому актуальному значению в социальной защите населения России разнообразных льгот. Эти льготы в действительности стали эквивалентом материальных видов социальной поддержки отдельных групп, слоев населения. В то же время длительно большинство российских граждан было не в полной мере осведомлено о льготах, поскольку сведения о них в основном публиковались в специальных для служеб­ного пользования нормативно-правовых и методических документах. В условиях гласности и рыночных отношений информация о правах на те или иные льготы стала доступной раз­личным категориям населения, которые активно заявили на них свои претензии. В настоящее время свыше 70% россиян имеют разнообразные льготы по разным основаниям. Такое по­ложение привело к непомерной нагрузке на федеральный и местные бюджеты, льготы стали обременительными для государства. В России вопрос модернизации политики льгот приоб­рел острую актуальность и стал центральным в реформировании системы социальной за­щиты населения. В настоящее время очевидна попытка валюнтористского ухода от государ­ственных обязательств по выполнению этой категории социальных гарантий. Однако реали­зация такого подхода вызовет социальную напряженность, но не приведет к ожидаемых эко­номическим и социальным позитивным результатам. В России льготы, начиная с 1917 г. и по настоящее время, всегда были альтернативой денежных выплат, как бы прибавкой к зар­плате, пенсии, социальным пособиям. В этой связи лишение льгот приведет к существен­ному ухудшению материального положения многих пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других социально неблагополучных, уязвимых слоев населения. Решить эту сложнейшую экономическую и этическую проблему можно только во взаимосвязи с другими проблемами:

• доходов и расходов населения, и, прежде всего, в сфере доходов от трудовой дея­тельности;

• реформирования пенсионной системы;

• упорядочения медицинского и пенсионного страхования;

• соблюдения государством конституционных и иных нормативно-правовых гаран­тированных социальных обязательств;

• создания рынка социальных товаров и услуг, защиты населения от недобросове­стных производителей социальных товаров и услуг;

• воспитания культуры населения в аспекте рыночных взаимоотношений в соци­альной сфере.

Модернизация политики льгот, а именно так следует рассматривать эту проблему, требует концептуальной проработки, терпения и мудрости государственных и политических деятелей, привлечения к ее решению квалифицированных специалистов, владеющих про­блемой.

В настоящее время социальная работа рассматривается как:

1) вид профессиональной деятельности, основанный на предметноинтегрированных, междисциплинарных приемах формирования, поддержания, реабилитации устойчивой социальной интеграции или реинтеграции отдельной личности и групп;

2) комплексная социальная технология осуществления социальной защиты населения, социального управления, социальной политики в отношении социально уязвимых групп населения.

Основные направления социальной работы:

Социальная реабилитация – система медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических, юридических мер, направленных на создание и обеспечение условий для социальной интеграции или реинтеграции лица, имеющего ограничения жизнедеятельности, вызванные нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма и/или социальными обстоятельствами. Цель социальной реабилитации – восстановление (формирование) социального статуса человека, утраченных общественных связей (на макро- и микроуровнях).

Социальный надзор (контроль) и профилактика – форма практических действий субъектов управления социальными процессами по реализации своих прав и функций в сфере социальной защиты населения и отдельных личностей. Субъекты социального надзора – законодательно уполномоченные структуры (различают конституционный, прокурорский, административный, посткриминальный, социальный (неформальный) надзор);

Социальная интеграция – процесс и характеристика меры достижения оптимального уровня жизнедеятельности и реализации потенциальных способностей и возможностей личности в результате межличностного взаимодействия индивида в конкретном социокультурном пространстве и социальном времени.

Социальная реинтеграция – процесс и характеристика меры восстановления ранее присущих индивиду и, вследствие каких-либо причин ослабленных или утраченных, социальных и ролевых функций в адекватном для него социокультурном пространстве.

Социальные службы – государственные, муниципальные и негосударственные органы управления, структуры и специализированные учреждения и предприятия, осуществляющие социальную работу

К государственным социальным службам относятся органы управления, учреждения и предприятия социального обслуживания системы социальной защиты населения, мини­стерств и ведомств Российской Федерации, к компетенции которых относится социальная помощь населению.

К муниципальным социальным службам относятся учреждения и предприятия соци­ального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления

К негосударственным социальным службам относятся учреждения и предприятия со­циального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными и другими организациями и частными лицами.

Монетизация льгот

Федеральная монетизация касается только «федеральных льготников» (инвалиды, военнослужащие, участники ВОВ и некоторые другие — 14 млн чел.). Монетизированы три вида льгот — транспорт (проезд на городском транспорте и пригородных электричках), лекарства и санаторно-курортное лечение. На замену льгот денежными компенсациями (для «федеральных льготников») в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно бо́льшая сумма.

В пакете законов о монетизации было предусмотрено ежемесячно выплачивать для замены льгот инвалидам первой группы с детства — 1,4 тыс. руб., второй группы — 1000 руб. и третьей группы — 800 руб., «чернобыльцам» — 1700 руб., донорам — 500 руб., героям Великой Отечественной войны — 3,5 тыс. руб., участникам войны — 1,5 тыс. руб., блокадникам — 1,1 тыс. руб., инвалидам войны — 2 тыс. руб. Эти выплаты заменяли право на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, бесплатные лекарства и санаторное лечение. В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти.

Для «региональных льготников» (ветераны труда, пенсионеры и др. — 20-30 млн чел.) субъекты Федерации могли либо провести аналогичную монетизацию, либо сохранить натуральные льготы. Но при этом регионы должны были оплачивать транспортным предприятиям и другим поставщикам те услуги, которые предоставляются льготникам. Федеральный центр декларировал выплату регионам до 40 % соответствующих компенсаций в случае проведения монетизации.

Принцип разделения льготников на федеральные и региональные был прост: тот, кто выдает гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Была недооценена техническая сложность решения столь масштабной задачи, как монетизация. Не был учтен разрыв между получением компенсаций (конец января 2005 г.) и тем, что льготы перестали действовать с начала января. Хотя соответствующие средства были перечислены из федерального бюджета заранее, длительные новогодние праздники и система выплаты пенсий (через которую выплачиваются компенсации и которая перечисляет деньги в конце месяца) не позволили донести эти средства до населения вовремя.

Денежные выплаты далеко не всегда компенсировали отмену соответствующих льгот. Хотя в целом монетизация была выгодна населению, но выгоды и потери распределились неравномерно. Например, деревенским жителям (которые льготами почти не пользовались) монетизация выгодна, а льготникам-потребителям дорогостоящих лекарств — нет. Таким образом, определенная прослойка населения реально пострадала от монетизации. Законы о монетизации не предусматривали компенсаций пенсионерам, так как льготы пенсионерам принимались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являются получателями льгот, то компенсации для них не предусматривают ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.

Как и следовало ожидать, монетизация льгот вызвала широкое недовольство у малоимущих слоёв населения. Однако, многие предприятия, в том числе автотранспортные, вздохнули с облегчением. Они, наконец, увидели живые деньги, которые позволили им выжить в условиях жёсткой конкуренции и отсутствия наличных средств. Многие автотранспортные предприятия за счёт монетизации нацелились на обновление парка. автомобильной техники, которая, не секрет, находится в плачевном состоянии и требует скорейшего обновления. Эта ситуация ярко наблюдается в небольших городах депрессивных регионов.

Монетизация в здравоохранении привела к росту загруженности медицинских сестёр, которых стали вести дополнительную отчётность по льготным лекарствам, что, в свою очередь, негативно влияет на производительность труда, что выражается в ухудшении качества обслуживания пациентов. В то же время ситуация обещает исправиться в лучшую сторону, в связи с переходом на автоматизированные системы учёта больных.

До 1 января 2005 г. значительная часть самых больных, бедных и социально незащищенных групп населения страны получала льготы в натуральной форме. Эта группа населения интуитивно чувствовала преимущества натуральных льгот: они не обесцениваются. Натуральная льгота не подвержена инфляции.