3. Роль виконавчої влади в державному управлінні

Виконавча влада – влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади у масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіш за все уряд має офіційну назву – Ради або Кабінету міністрів.

Виконавча влада організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої у законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини.

Виконавча влада охоплює всю державну діяльність, яка не відноситься ні до законодавчої, ні до судової влади, становить широку сукупність державних органів та установ, які здійснюють владно-політичні та владно-управлінські функції у відповідній сфері і забезпечують реалізацію прийнятих законів і рішень на всій території країни. Вона являє собою своєрідну підсистему виконавчих органів державного апарату, в основі якої лежить розгалужений апарат управління. Уряд на чолі з його главою утворює адміністративний апарат шляхом створення та розпуску установ через внесення відповідних законопроектів. Головним інструментом управління уряду, підпорядкованої йому адміністрації є постанови і розпорядження.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядчу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади – управління, що охоплює:

– виконавчу діяльність – здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

– розпорядчу діяльність – здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд) [14].

Органи виконавчої влади є самостійною частиною державного апарату. Вони характеризуються наступними загальними ознаками, що визначають не лише їх своєрідність, а й відносну самостійність.

Виконавча влада — це вторинна, підзаконна гілка державної влади, що має універсальний характер, спрямована на виконання законів та інших актів законодавчої влади шляхом здійснення виконавчо-розпорядчих повноважень. Загальнотеоретична характеристика цих органів пов'язується з необхідністю визначення їх специфічних ознак:

— виконавча влада здійснюється урядом, який у різних країнах має неоднакову назву (Рада міністрів у Італії, Адміністрація президента у США, Уряд в Росії, Кабінет Міністрів в Україні, Федеративна рада — у Швейцарії, Кабінет — у Японії);

— основною функцією виконавчої влади є виконання законів шляхом конкретизації їх положень у підзаконних актах та їх реалізації;

— органи виконавчої влади приймають підзаконні нормативно-правові акти на основі, на виконання і відповідно до законів;

— органи виконавчої влади є підзвітними представницьким органам влади;

— вони є системою органів, які знаходяться у ієрархічному підпорядкуванні (в Україні цю систему складають вищі, відомчі та місцеві органи виконавчої влади);

— виконавча влада передбачає чітку організацію державно-службових відносин, підпорядкованість та відповідальність;

— важливим напрямом діяльності виконавчих органів є здійснення розпорядчих повноважень із визначення внутрішньої структури органів виконавчої влади;

— виконавчі органи функціонують за принципами подвійного підпорядкування — органу, що їх створив, та вищестоящому в порядку підлеглості органу і субординації, тобто чіткого підпорядкування;

— органи виконавчої влади приймають індивідуальні акти, що конкретизують загальні норми до певного випадку чи суб'єктів та поширюються на управлінську сферу;

— універсальний і предметний характер виконавчої влади забезпечує можливість безперервної діяльності цих органів на всій території держави та їх спирання на людські, матеріальні і фінансові ресурси та використання системи службових заохочень і просувань по службі;

— наявність у виконавчих органів права на видання актів делегованого законодавства та права законодавчої ініціативи;

— наявність у системі виконавчих структур місцевих органів влади, які формуються шляхом призначення центром або ж обираються органами місцевого самоврядування.

Процедури формування уряду

У країнах із парламентарною (парламентарно-республіканською та парламентарно-монархічною) і змішаною республіканською формами державного правління уряд є одним із вищих органів держави. Зокрема, у відповідних країнах уряд конституційно визначається вищим органом виконавчої влади.

У президентських республіках виконавчу владу очолює президент. У країнах із парламентарною формою державного правління, а також у частині республік зі змішаною формою глава держави не входить до системи органів виконавчої влади. Однак він має повноваження, що стосуються сфери виконавчої влади. Стосовно ряду країн зі змішаною формою державного правління (Польща, Росія, Румунія, Франція тощо), то в них існує так званий дуалізм виконавчої влади.

Конституції держав із парламентською і змішаною формами правління передбачають дві процедури формування урядів. Ці процедури складаються із певних спільних дій парламенту і глави держави при утворенні уряду. Однак зміст цих дій відрізняється. Зупинимося на кожній з цих процедур.

Перша процедура.

Ця процедура історично склалася у Великобританії і тривалий час із певними особливостями щодо окремих країн була майже загальноприйнятою. Відповідно до цієї процедури глава держави формально на свій розсуд призначає прем´єр-міністра та за пропозицією останнього — інших членів уряду. Парламент у цій процедурі ніякої участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку парламенту доти, доки представницький орган не проголосує проти урядової пропозиції з принципово важливого питання або безпосередньо не висловить урядові недовір´я шляхом прийняття спеціальної резолюції. І хоч теоретично прем´єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати та діяти проти волі парламенту, практично ж їх дії будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію.

Особливістю застосування процедури формування урядів у ряді країн є необхідність одержання урядом інвеститури у парламенті. За цією процедурою роль парламенту стає вирішальною на наступних стадіях процесу формування уряду. Зокрема, глава уряду після його призначення главою держави має у встановлений основним законом строк представити парламенту склад уряду або подати урядову програму, чи зробити разом і перше, і друге. У разі схвалення парламентом запропонованого складу уряду або (та) урядової програми вважається, що уряд одержав інвеституру. Відповідне рішення парламенту має бути прийняте більшістю голосів від визначеного в конституції його чисельного складу.

Друга процедура.

Парламент приймає більш активну участь, починаючи вже з початкової стадії відповідного процесу. У кожній країні процедура формування уряду з порівняно більш активною участю парламенту має свої особливості, встановлені конституцією. Найбільш яскравим прикладом є така процедура у ФРН. Тут глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Члени уряду призначаються президентом за поданням канцлера. Але палата може не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. В такому випадку нижня палата парламенту має протягом двох тижнів обрати канцлером іншу особу на основі абсолютної більшості голосів. Якщо ж і ця особа не буде обрана канцлером, то відразу проводяться нові вибори канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав більшість голосів.

Висунення й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою політичних партій та їх парламентських фракцій.

Подібне стосується також визначення кандидатури на посаду прем´єр-міністра, яку, як правило, займає лідер партії парламентської більшості, або за погодженням між партіями-членами коаліції — лідер однієї з цих партій. Виняток можуть становити ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості у парламенті. Роль глави держави при визначенні прем´єр-міністра тут може бути вирішальною. Саме ж існування уряду буде залежати від реакції парламенту, а точніше — парламентської більшості. Особливо це стосується утворення так званого уряду меншості. Проте і в останньому випадку багато що вирішується у процесі узгодження позицій між політичними партіями, репрезентованими у парламенті.

У країнах із президентською формою правління застосовується так званий позапарламентський спосіб формування урядів. Особливістю "класичної" президентської республіки є те, що повноваження глави держави та глави кабінету суміжні та знаходяться в руках президента, а посада прем´єр-міністра відсутня. Парламент не бере безпосередньої участі у процесі формування кабінету або його участь у цьому плані обмежена.

Моделі визначення складу уряду. Склад урядів

Науковці звертають увагу на континентальну і англо-американську моделі визначення складу уряду.

1. Континентальна модель.

До складу уряду входять керівники міністерств і відомств із загальнодержавною компетенцією. У сукупності всі вони і становлять урядову колегію як єдиний орган. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його роботи.

Тому в ряді країн, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється більш вузька колегія. До неї входять глава уряду, його заступники та деякі найбільш авторитетні за посадою міністри.

2. Англо-американська модель.

Її запровадила більшість країн. За цією моделлю до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств і відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників тут просто не існує, а поняття уряду та кабінету за суттю збігаються. Тому відповідну модель називають "моделлю кабінету". Члени кабінету за своїми реальними повноваженнями у вирішенні питань урядової політики суттєво відрізняються від інших міністерств, котрі не мають такого статусу. Рішення ж самого кабінету, створеного в країнах із парламентарною та змішаною формами правління, є за своєю природою офіційними урядовими рішеннями, а за суттю — рішеннями вищого органу виконавчої влади.

Склад урядів.

Основною діючою особою уряду є його глава. Найчастіше він зветься прем´єр-міністром, хоча прийняті і інші титули: голова, канцлер тощо. У президентських республіках, як зазначалося, систему органів виконавчої влади очолює президент, а посада прем´єр-міністра відсутня.

У ряді країн зі змішаною формою правління в силу згадуваного дуалізму виконавчої влади роль центру розподіляється між главою та президентом. При цьому головні повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем´єр-міністра.

Відставка прем´єр-міністра з будь-яких причин практично завжди веде до відставки уряду в цілому. Склад уряду визначається його главою, а участь парламенту та глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер. Вибір же прем´єр-міністра зумовлений не тільки його особистими уподобаннями, а й передусім загальними політичними чинниками — розстановкою сил у парламенті та в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у відповідних країнах у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій в державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дає йому змогу не тільки домінувати в уряді, а й контролювати депутатську більшість у парламенті. В результаті глава уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу представницького органу. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадку створення коаліційних урядів.

Прем´єр-міністр не тільки визначає персональний склад уряду, а й вирішує питання його внутрішньої організації. Трапляється, що одна й та ж особа обіймає посаду прем´єр-міністра і одну або більше посад міністрів. Під загальним керівництвом прем´єр-міністра функціонує державна служба, і він контролює комплектування її верхівки.

Відповідальність урядів