2. Региональное планирование бюджетных расходов

Активная социальная политика предполагает целевую ориентацию регионального управления на повышение уровня и качества жизни населения. Одним из решающих условий достижения этого является обеспечение оптимального сочетания эффективной финансовой политики и осуществления структурных сдвигов.

Управление региональной экономикой по существу означает обеспечение такой ее сбалансированности, которая способствует достижению целей развития региона.

В самом общем виде под сбалансированностью понимается установление равновесия между взаимосвязанными сторонами какой-либо деятельности, В свою очередь, сбалансированность предусматривает соблюдение определенных пропорций, т. е. количественных соотношений или соразмерности.

Бюджетная сбалансированность основана на соблюдении заданных финансовых соотношений и параметров бюджета, структурная сбалансированность — на достижении заданных технико-экономических соотношений и параметров отраслей региональной экономики. При этом формирование структурной политики должно основываться на тех приоритетах, которые выбраны регионом.

Ориентация на достижение бюджетной и структурной сбалансированности имеет свои достоинства и недостатки. Поэтому здесь крайне важно избежать односторонних оценок. Если доминирует структурный подход, то велика опасность развивать отрасли региональной экономики без учета финансовых возможностей и ограничений. В результате может обостриться финансовый кризис, а следовательно, ухудшатся технико-экономические показатели и условия финансирования региональной экономики.

Если доминирует бюджетный подход, то усиливается опасность разрушения структуры региональной экономики и соответствующего снижения уровня и качества жизни населения. Хотя бюджетные показатели и будут находиться в заданных границах.

В процессе управления региональной экономикой необходимо перейти от обособленности бюджетной и структурной сбалансированности к их интеграции. Такому интеграционному подходу соответствует бюджетно-структурная сбалансированность, предусматривающая, во-первых, определение бюджетных соотношений и параметров с учетом необходимых структурных изменений в экономике и, во-вторых, обеспечение равновесия между технико-экономическими параметрами отраслей региональной экономики и финансовыми возможностями.

Основные различия между рассмотренными подходами к сбалансированности представлены в табл. 15.1. При этом сравнения целесообразно проводить по таким параметрам, как критерий и показатели оценки сбалансированности, механизм достижения, влияние на уровень и качество жизни населения.

Таблица 1. Сравнительная характеристика подходов сбалансированности региональной экономики

Как видно из табл. 1, разработка и внедрение механизма обеспечения бюджетно-структурной сбалансированности позволяет более эффективно управлять региональной экономикой.

В условиях ограниченности бюджетных средств возникает необходимость выбирать приоритетные направления их расходования. Речь должна идти о технико-экономическом обосновании бюджетных расходов.

Экономическое обоснование бюджета должно опираться на систему экономико-математических моделей, в том числе оптимизационных. В этом случае возникает вопрос о выборе критерия оптимизации. Финансовые нормативы для этих целей мало пригодны и могут быть использованы в оптимизационной модели лишь в качестве ограничения.

Критерий оптимизации бюджетных расходов должен отражать цели региональной экономики. Как известно, конечная цель региональной экономики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Именно этой цели должен быть подчинен выбор приоритетов регионального бюджетного финансирования.

Тогда оптимизационная задача сводится к определению такого уровня бюджетных расходов, который в наибольшей степени обеспечивает удовлетворение потребностей населения (в услугах сферы образования, здравоохранение культуры, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.).

Основой для количественного выражения целевой функции являются базовые элементы финансирования и минимальные социальные стандарты.

Базовые элементы определяются по каждому объекту бюджетного финансирования. Например, для общественных автобусных перевозок таким элементом является маршрут, для жилищного хозяйства — жилой дом, для сред него образования — учебные места и т. д.

Под минимальным государственным социальным стандартом понимаются нормы и нормативы, характеризующие определенный уровень удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах или услугах.

Система минимальных государственных стандартов социальных объектов состоит из нормативов и норм, таких как:

структуры объектов в виде их перечня, наборов или ассортиментов;

количества объектов в виде их объемов в натуральном или стоимостном (включая режим льгот) выражении;

качества объектов в виде их потребительских или эксплуатационных характеристик;

времени представления объектов в виде предельных сроков обслуживания или периодичности предоставления услуг;

— соотношения объектов в виде их структуры или пропорций. Социальные стандарты охватывают такие сферы, как пенсионное обеспечение, образование, здравоохранение, культуру, социальное обслуживай» населения, жилищно-коммунальное обслуживание.

С учетом минимальных социальных стандартов целевая функция оптимизации бюджетных расходов имеет вид

,

где NMCC — количество базовых элементов финансирования по частной целевой статье, определенных с учетом минимальных социальных стандартов CMCC - стоимость одного базового элемента финансирования с учетом минимальных социальных стандартов; К — доля участия бюджета в расходах на базовый элемент; Ф — проектируемое бюджетное финансирование по частной целевой статье; т — количество частных целевых статей в расходах бюджета; L — количество целевых статей в расходах бюджета.

Основными ограничениями при оптимизации бюджетных расходов, на наш взгляд, являются:

;

,

,

где Di — доходы бюджета по i-му направлению; ССп — социальные стандарты n-го вида, заложенные в бюджет; МССn — минимальные государственные социальные стандарты; Фj— нормативные финансовые соотношения j-го вида. Таким образом, основными факторами, влияющими на бюджетные расходы являются изменения:

• числа базовых элементов финансирования;

• затрат на базовые элементы финансирования;

• уровня социальных стандартов;

• уровня бюджетных доходов;

• нормативных финансовых соотношений;

• доли участия регионального бюджета в финансировании.

Приведенная оптимизационная модель может быть использована при социально-экономическом планировании развития региона. В организационно- одическом отношении планирование можно охарактеризовать как совокупность процессов разработки, утверждения, исполнения, корректировки планов и их исполнения в управлении экономикой региона.

Объектом регионального социально-экономического планирования являются отрасли, финансируемые из регионального бюджета. В той или иной степени региональный бюджет финансирует такие важнейшие отрасли экономики, как энергетика, общественный транспорт, образование, здравоохранение и т.д. Причем эффективность использования бюджетных средств в этих отраслях и достижение отраслями определенных плановых показателей напрямую влияют на динамику уровня и качества жизни населения.

Логика предлагаемого подхода к определению состава планируемых показателей деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета, представлена на рис. 2

Вo-первых, выделяются параметры ресурсной базы отрасли (прежде всего материальных, трудовых и финансовых ресурсов). Во-вторых, дается характеристика организации и режимов функционирования отрасли и, в-третьих, результатов ее функционирования.

Рис. 2 Укрупненная классификация планируемых показателей деятельности отраслей региональной экономики

РЕЗУЛЬТАТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ

Объем оказанных услуг (выполненных работ). Стандарты качества. Финансовый результат (доходы).

РЕСУРСЫ ОТРАСЛИ

Материальные и трудовые ресурсы: количество структура состояние масштабы обновления и выбытия. Общие финансовые затраты. Тарифы. Льготы при оплате услуг, утвержденные законами. Расходы, финансируемые из бюджета. Эксплутационные нормы и нормативы.

О РГАНИЗАЦИЯ И РЕЖИМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ

Количество базовых элементов сети (маршрутная сеть, пропускная способность и т.п.) Пространственные характеристики (протяженность и структура маршрутов и т.п.). Режимы работы базовых элементов (интервалы движения пассажирского транспорта, режим подачи тепла и электроэнергии и т.п.).

В качестве плановых показателей деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета, необходимо принять следующие:

объем оказанных услуг (выполненных работ);

стандарты качества;

финансовый результат (доходы);

количество базовых элементов и режимы их работы;

тарифы;

льготы при оплате услуг, утвержденные законодательством;

расходы, финансируемые из бюджета;

эксплуатационные нормы и нормативы.

Остальные показатели, показанные на рис. 15.1, используются дополнительно для внутреннего планирования и анализа на предприятиях и в организациях в каждой отрасли.

Невыполнение плановых показателей должно быть основанием для уменьшения объемов бюджетного финансирования. На этой основе становится возможным обеспечить согласованность размеров бюджетного финансирования с конечными результатами деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета.

На состав плановых показателей существенно влияют технико-технологические особенности конкретной отрасли. Поэтому отрасли, финансируемые из регионального бюджета, необходимо классифицировать на основе единой методической базы для определения плановых показателей их деятельности. С этих позиций целесообразно выделить следующие четыре группы отраслей региональной экономики:

обеспечение перемещения населения (общественный транспорт);

обеспечение доставки требуемого ресурса населению (энергетика, инженерная инфраструктура);

обслуживание населения в местах его проживания (жилищно-коммунальное хозяйство);

обеспечение населения услугами социального характера (здравоохранение, культура, образование).

Данная систематизация важна с точки зрения дифференциации подхода к расчету основных плановых показателей по разным отраслям региональной экономики, финансируемым из регионального бюджета. Каждой из четырех выделенных нами групп соответствует своя организация плановых показателей. Эти различия представлены в табл. 2.

В целом классификация отраслей региональной экономики с выделением трех групп позволяет, с одной стороны, дифференцировать разработку методического обеспечения процесса планирования, а с другой — унифицировать его в рамках каждой из групп.

Такой подход позволит повысить качество регионального социально-экономического планирования. Это, в свою очередь, будет содействовать эффективности управления региональной экономикой и повышению социальной направленности бюджетной политики.