Тема № 8

«Местное самоуправление в России и зарубежных странах. Конституционно-­правовые, территориальные основы местного самоуправления. Муниципальное образование как социально-экономическая система»

1. Местное самоуправление в России. Сравнительная характеристика с зарубежными странами.

2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.

3. Территориальные основы местного самоуправления.

4. Муниципальное образование как социально-экономическая система.

1. Местное самоуправление в России. Сравнительная характеристика с зарубежными странами.

Теории местного самоуправления. В российской и зарубежной юридической науке нет однозначного понимания местного самоуправления.

Концепция самоуправления и местного самоуправления претерпевала определенную эволюцию, которая объяснялась сменой воззрений о том, что только «имущие граждане», прежде всего земельные собственники и торговцы, должны участвовать в управлении, на идеи об образовании правильного народного государства» выступающего как «часть самоорганизации новейшего индустриального общества».

Сущность МСУ объясняют различные теории местного самоуправления. Их Возникновение датируется серединой 19 века.

1. Общественная теория МСУ. В рамках данной теории выделяются:

• теория свободной (естественной) общины - Гербер, Аренс, Э. Мейер, О.Лабланд, О. Ресслер;

• хозяйственная теория МСУ. - Р.Моль, А. Васильчиков.

2. Государственная теория МСУ - Р.Гнейст, Л.Штейн. Н.И. Лазаревский,

А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

3. Симбиоз общественной и государственной — дуалистическая теория МСУ.

4. Юридическая теория МСУ

5. Политическая теория МСУ

Во всех теориях основным был вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления - независимость или подчиненность

Состояние «теории самоуправления» в современной России поражает удивительным смешением всех этапов ее становления в Европе:

1) отделение государства от самоуправления по статье 12 Конституции РФ, рождающее постоянные опасения сепаратизма как у Федерации, так и у от­дельных ее субъектов может быть оценена в рамках «хозяйственной» теории;

2) обсуждение проекта Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» от 1991 года, когда старательно пытались выявить базовый уровень местного самоуправления, свидетельствует о проявлении положений теории «свободной общины» в тот период;

3) постоянное вмешательство федеральных и государственных властей в деятельность самоуправлений привносит значительный элемент теории государственной;

4) В основу Федерального закона от 28 августа 1995 года были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления;

5) Современная концепция местного самоуправления одновременно содержит в себе элементы как государственной, так и общественной теории:

• статья 12 Конституции РФ, является воплощением общественной теории

местного самоуправления: органы местного самоуправления не входя в систему органов государственной власти.

• часть 2 статьи 132 Конституции РФ, является воплощением государственной теории местного самоуправления: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Понятие местного самоуправления. Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 года. Согласно официальной русской версии Хартии, подготовленной в Совете Европы «под местным самоуправлением понимается ПРАВО и РЕАЛЬНАЯ СПОСОБНОСТЬ органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» ( п. 1. ст.3 Хартии).

Несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов МСУ. Однако следует иметь в виду, что это проблемы перевода на русский язык с первоисточников Хартии ‒ аутентичных текстов на французском и английском языках.

Предлагается следующий перевод п.1. ст.З Хартии: «под местным самоуправлением понимается ПРАВО и РЕАЛЬНАЯ СПОСОБНОСТЬ местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Россия ратифицировала Хартию в 1998 году и после ратификации в России формально, в соответствии со ст. 15 Конституции признано МСУ в понимании Европейской Хартии, в соответствии с которой:

1. под местным самоуправлением понимается ПРАВО и РЕАЛЬНАЯ СПОСОБНОСТЬ органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

2. это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если она допускается законом.

Хартия в ст.2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в Конституции страны.

Впервые в Конституции само понятие появилось 21 апреля 1992 года.

В рамках конституционной реформы 1993 года произошло провозглашение института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность, признание и гарантированность со стороны государства и закрепление его в качестве одной из основ системы управления Российской Федерацией. - ст.3,12, гл.8 КРФ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года ч.2.ст.1:

«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ‒ это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как видно это определение несколько отличается от определения в Европейской Хартии местного самоуправления. Так в хартии под МСУ понимается деятельность органов МСУ, в то время как в российском законодательстве подчеркивается участие населения.

В самом общем виде, «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» ‒ это система организации и деятельности граждан. Эта СИСТЕМА представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого самоуправления, посредством которых реализуются ПРИНЦИПЫ и ФУНКЦИИ местного самоуправления.

СИСТЕМА МСУ ‒ совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образовании, посредством которой обеспечивается решение ВМЗ. Ее элементами являются конституционно закрепленные две основные формы народовластия:

• Непосредственная (прямая демократия);

• Опосредованное участие населения в местном самоуправлении через систему его органов.

В науке муниципального права выделяют несколько систем местного самоуправления как типа организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них:

• Англосаксонская муниципальная система;

• Континентальная (французская) модель местного самоуправления;

• Местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которой применяются различные формы и разновидности;

• Иберийская система.

В Испании, Португалии, в ряде иноязычных стран Латинской Америки, а также в некоторых арабских государствах (Египет, Сирия) применяется иберийская система местного самоуправления. Система, аналогичная иберийской, сложилась в Японии.

Согласно данной системе на всех уровнях административно- территориального деления избираются местные советы и главы местной администрации (алькады, регидоры), причем последние избираются либо советом, либо населением непосредственно. Назначенных представителей государственной власти на местах нет, но избираемый глава местной администрации утверждается центральной властью в качестве представителя в административно-территориальной единице и действует «как бы в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный исполнить его решения, а с другой стороны представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления».

Действуя в качестве агентов центрального правительства, выборные главы местных администраций осуществляют административную опеку за деятельностью местных представительных органов. Они в праве приостановить на определенный срок решения местного совета, обращаться с предложениями к центральным органам государственной власти о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы и т.д.

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север-юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы - низкой.

Адольф Гессер в книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

1) «исконно свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически- бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы - США):

2) «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления под свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).

В зарубежных странах признаются следующие модели взаимоотношений местного управления и государства:

1. «Модель партнерства» рассматривает «отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению. Данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом отношении «снизу вверх», путем объединения множества местных сообществ.

2. «Агентская модель» предполагает отношения, в которых главную роль принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматриваются как агенты центральной власти на территориальном уровне. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности жизни того или иного региона. Тем самым, «подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг».

3. «Концепция взаимосвязи». В отличие от вышеприведенных, абсолютно полярных моделей, эта модель исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что они характеризуются определенной степенью самостоятельности и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых, с другой стороны, существует определенная взаимозависимость в деятельности, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.

ПРИНЦИПЫ МСУ

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

МСУ в Российской Федерации базируется на определенных принципах:

• Принцип самостоятельности МСУ в пределах своих полномочий;

• Принцип организационной обособленности местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

• Принцип многообразия организационных форм осуществления МСУ;

• Принцип учета исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

• Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

• Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов МСУ его компетенции;

• Принцип законности в организации и деятельности МСУ;

• Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

• Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

• Принцип гласности деятельности МСУ;

• Принцип государственной гарантированности местного самоуправления.

СЛАЙДЫ

ФУНКЦИИ местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Основные функции вытекают из функций всего гражданского общества и его государства и конкретизируются с учетом основных задач и целей, стоящих перед местными сообществами.

Главной функцией местного самоуправления является соблюдение и зашита нрав и свобод человека и гражданина. Все другие функции в той или иной степени связаны с реализацией главной функции и подчинены ей.

С учетом задач, решаемых на современном этапе, можно выделить следующие основные функции МСУ:

• Обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, зашита меньшинств;

• Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления;

• Осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

• Охрана окружающей среды;

• Обеспечение общественного порядка.