10.3. Субъекты конституционно-правовой ответственности

Малоисследованной в конституционном праве является и проблема субъектов конституционно-правовой ответствен­ности. В имеющейся конституционно-правовой литературе рассматриваемый круг субъектов ответственности в консти­туционном праве достаточно ограничен и включает высшие, региональные и местные органы власти, депутатов, должно­стных лиц высокого уровня, то есть те структуры и тех лю­дей, которые принимают наиболее важные государственные решения¹.

Так, на позициях узкого субъектного состава отноше­ний конституционно-правовой ответственности находится Ж.И. Овсепян, которая, анализируя состав конституцион­ного правонарушения, утверждает, что физические и юри­дические лица, несмотря па то, что они активно принимают участие в конституционно-правовых отргошениях, не могут быть субъектами конституционных правонарушений².

На самом деле круг субъектов конституционно-правовой ответственности, то есть тех, кто может нести эту ответст­венность и привлекать к ней, и тех, кто может только при-

¹ Шоп Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. - 1995. — №7. --С.35

² См.: Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. —

>ш

влекать к этой ответственности (быть инстанцией ответст­венности), гораздо шире.

Среди субъектов конституционного права нести консти­туционно-правовую ответственность могут лишь те из них, кто обладает деликтоспособностыо, то есть способностью нести юридическую ответственность за свои противоправ­ные поступки¹. В основе деликтоспособности лежит дееспо­собность (способность своими действиями осуществлять за­крепленные законом права и обязанности). От правильного решения вопроса о деликтоспособности каждого субъекта зависит законность применения любой юридической ответ­ственности, включая и конституционно-правовую.

Говоря о необходимости включения норм о конституци­онно-правовой ответственности в статус каждого субъекта, Н.А. Богданова считает, что ответственность является про­явлением долженствования, а оно есть у каждого из субъек­тов конституционного права. Долженствование присутствует в обязанностях, в правах, в полномочиях. В связи с включе­нием конституционно-правовой ответственности в структуру статуса субъектов конституционного права, Н.А. Богданова выделяет два типа существующих конституционно-право­вых отношений: отношения власти и отношения свободы, то есть прав человека в отношении к власти. В первом типе отношений должна предусматриваться ответственность за правильное осуществление государственной власти, кото­рую несут государственные органы и должностные лица, и ответственность за нарушение прав власти, которую несут граждане и организации. В сфере отношений свободы, в свою очередь, необходимо предусмотреть ответственность за вторжение в сферу свободы человека, которая возлагает­ся на государство, и ответственность за соблюдение преде­лов прав и свобод граждан, а также ответственность за пра­вильное исполнение обязанностей граждан, которая возла­гается на граждан².

¹ Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. — М.. 2001. —С.234.

² См.: Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции II Государство и право. —

Давая субъектную характеристику конституционно-право­вой ответственности, следует поддержать позицию В.Е. Чир-кина, который обоснованно считает, что субъектами консти­туционной ответственности (теми, на кого может возлагать­ся эта ответственность, ответчиками) могут быть все субъек­ты конституционно-правовых отношений за исключением народа данного государства, нации (этнической группы) в целом и монарха (в государствах с монархической формой правления). Народ не может нести конституционно-право­вую ответственность, он — верховный суверен. В случае международно-правовой ответственности (например, развя­зывание агрессивной войны) ответственность несет государ­ство, его органы и должностные лица, а не народ. Нация (эт­ническая группа) в условиях демократической государствен­ности тоже не подлежит конституционно-правовой ответ­ственности — она обладает национальным суверенитетом и вправе определять способ организации своей жизни (в рам­ках принятой многонациональным народом конституции, в условиях же мононационального государства народ во мно­гом совпадает с единственной и, следовательно, компактно проживающей нацией). Считаем, что в условиях демократи­ческого, правового государства народ, нация не могут быть субъектами конституционных деликтов, учитывая, что на­род — источник власти, а источник власти не может нести в себе отрицание этой власти. Воля народа, в какой бы форме она ни выражалась (в том числе «безответственной», «осуж­даемой» в «бытовом» понимании), конституционному или любому иному юридическому осуждению, критике, ответ­ственности не подлежит¹.

Иное дело — отношения ответственности в условиях тота­литарных режимов, например, сталинские репрессии, от ко­торых в свое время пострадали целые народы, репрессии про­тив курдов в Ираке (подобных примеров можно привести мно­го). Такие действия имеют антиконституционный, террори­стический характер. Поэтому рассматривать такие примеры как в концептуально-конституционном аспекте, так и с точки зрения политической практики, как форму ответственности, прежде всего конституционно-правовой, представляется, по крайней мере, юридически некорректно, учитывая, что дан-

ЛОЛ

АЖ

ный институт является одной из ключевых составляющих со­временного конституционализма и важной гарантией ста­бильности демократического конституционного строя.

Также следует согласится с авторитетным мнением В.Ф. По-горелко и В.Л. Федоренко, которые считают, что субъектами конституционно-правовой ответственности не могут быть административно-территориальные единицы¹. Считаем, что административно-территориальные единицы являются ис­ключительно территориально-пространственными предела­ми функционирования субъектов конституционно-правовых отношений и, следовательно, конституционно-правовой от­ветственности, а не субъектами какой-либо ответственно­сти.

В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К ин­дивидуальным субъектам относятся: граждане Украины, иностранцы, беженцы; народные депутаты Украины, депу­таты представительных органов местного самоуправления; должностные лица. Коллективными субъектами, имеющи­ми конституционно-правовую деликтоспособность, являют­ся органы государственной власти; органы местного само­управления; объединения граждан и другие социальные об­разования (комитеты и комиссии представительных орга-, нов, избирательные комиссии и т.п.).

Следует отметить, что если вопрос о конституционной де-ликтоспособности депутатов и должностных лиц не вызыва­ет сомнений, то вопрос о конституционной деликтоспособно-сти человека и гражданина является одним из наиболее дис­куссионных в юридической литературе. Так, Е.А. Майдан-ник и Л.Р. Наливайко абсолютно обоснованно включают в круг субъектов конституционно-правовой ответственности физических лиц (граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства)². Диаметрально противоположную точку зре­ния обосновывают В.Ф. Погорелко та В.Л. Федоренко, кото-

¹ Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційно-правова відпо­ відальність // Правова держава: Щорічник наук, праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. — Вин. 13. — К., 2002. —С.119.

² Майданчик О.О. Копституційно-правова відповідальність. — К., 2000. — С.14-15; Наливайко Л. Конституційно-правова відповідальність: критерії класифікації та види // Віче. — 1999. — № 10. — С.27-28.

рые, отрицая конституционную деликтоспособность этих субъектов, считают, что даже нарушение человеком консти­туционных обязанностей является основанием администра­тивной, уголовной или гражданской ответственности в кон­ституционном праве, однако не конституционно-правовой¹. Оперируя фактически теми же аргументами, М.В. Баглай считает, что на гражданина, если он не является должност­ным лицом, конституционно-правовая ответственность не распространяется².

На наш взгляд, это не отвечает как историческому опыту, так и современной конституционной действительности. Так, в историческом плане о наличии конституционной деликто-способности гражданина объективно свидетельствует преду­смотренная ст. 18 Закона СССР «О гражданстве СССР» воз­можность лишения гражданства СССР в случае, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание граждани­на СССР и наносящее ущерб престижу или государственной безопасности СССР.

Современные конституционные реалии также опроверга­ют аргументацию сторонников такой точки зрения. Так, об обоснованности позиции о наличии у граждан конституци­онной деликтоспособности свидетельствует зарубежный конституционный опыт. В ряде стран с целью уменьшения абсентеизма (неявки избирателей на избирательные участки во время выборов) предусматривается обязательный вотум, то есть конституционная обязанность избирателей принять участие в голосовании. Так, в соответствии с п. 2 ст. 49 Кон­ституции Португальской Республики «избирательное право реализуется каждым лично, осуществление его является гражданским долгом»³, а в соответствии со ст.43 Конститу­ции Итальянской Республики «голосование является лич­ным и равным, свободным и тайным... Его осуществление

¹ Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Юридична відпоііілальнісіь за пору­ шення конституційного законодавства України // Часопис Київського університету права. — 2001. — №1. — С.32.

² Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. ■-- М., 1999. — С.ЗЗ.

³ Конституция Португальской Республики / В кн.: Коїк иуции госу­ дарств Европы: В 3-т. — Т.2: Под общ. ред. Л.А. Окупькова. - VI.. 2001. — С.763.

486

48:7

является гражданским долгом»¹. Правда, в Италии наказа­ние за нарушение этого конституционного долга — исклю­чительно моральное, а в Австралии нерадивому избирателю угрожает штраф. По сути — это конституционный штраф, ведь в данном случае гражданин не совершает администра­тивного правонарушения. В Греции и Турции такое лицо ожидает даже лишение свободы. В Бельгии за неучастие в голосовании в первый раз сделают выговор либо наложат не­большой штраф, во второй раз, если прошло не более шести лет после первого, наложат штраф значительно большего размера, а если после первого раза прошло од шести до десяти лет, вывесят фамилию избирателя в специальном списке на здании коммунальной администрации по месту проживания. В Аргентине лицо, которое не явилось на выборы, не только подлежит штрафу, но и лишается права на протяжении трех лет занимать государственные должности². Хотя большинст­во из приведенных санкций не относятся к традиционным конституционно-правовым мерам, их корреспондирование соответствующей конституционной правообязанности граж­данина принимать участие в выборах, по нашему мнению, убедительно свидетельствует о наличии конституционной де-ликтоспособности у данной категории субъектов.

Коллективными субъектами, которые обладают конститу­ционной деликтоспособностыо, являются территориальные громады; органы государственной власти; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; органы самоорганизации населения; объединения граждан, иные со­циальные образования (комитеты и комиссии представитель­ных органов, избирательные комиссии и т.п.).

В свою очередь, с целью выявления субъектного состава отношений конституционно-правовой ответственности воз­можна и институциональная, и внутривидовая дифферен­циация данного вида ответственности. В качестве примера возьмем ответственность в избирательном и референдумном праве. Так, в зависимости от субъектного состава, а также

¹ Конституция Итальянской Республики / В кн.: Конституции государств Европы: В 3-т. — Т.2; Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — С.112.

² Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб.: В 4-х т. — Т. 1-2; Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1996. -- С.334.

индивидуальных особенностей оснований и правового содер­жания санкций ответственности ее можно дифференциро­вать на коллегиальную конституционно-правовую ответст­венность — ответственность избирательных комиссий, ко­миссий по проведению референдума, избирательных объе­динений, избирательных блоков, а также индивидуальную конституционно-правовую ответственность — ответствен­ность претендентов в кандидаты, зарегистрированных кан­дидатов, должностных лиц и членов избирательных комис­сий (комиссий по проведению референдума), официальных наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, журналистов и других участников избирательного процесса.

Что касается государства, то вопрос о наличии либо отсут­ствии у него конституционной деликтоспрособности является достаточно спорным в литературе. В частности, в 80-е годы XX в. идея об отсутствии у государства деликтоспособности высказывалась Т.Д. Зражевской¹, хотя позднее она признала деликтоспособность данного субъекта. По сути, на аналогич­ной позиции находится и известный отечественный ученый-конституционалист В.Н. Шаповал, который считает, что кон­ституционно-правовой ответственности подлежат все субъек­ты конституционного права, кроме государства в целом".

Мы полностью солидарны с позицией О.Е. Кутафина, ко­торый считает, что «что государство все-таки является само­стоятельным субъектом конституционно-правовой ответст­венности»³. «Конституционная ответственность распростра­няется на государство как субъект конституционного пра­ва»⁴, — утверждает В.Е. Чиркин. Другой российский ученый Б.И. Колюшин констатирует: особенный субъект конститу­ционно-правовой ответственности — государство⁵.

¹ Зражсвская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву/ Воронеж, 1980. С. 124.

² Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. К., 1997. ■■■-

С. 18.

¹ Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С.420.

⁴ Чиркин В.Н. Конституция: российская модель. — М., 2002. — С.70.

⁵ Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999.--С.27.

488

чоэ

В юридической науке в последнее время наметилась чет­кая тенденция в исследовании деликтоспособности государ­ства¹. Так, в отечественной юридической науке признают государство субъектом конституционно-правовой ответ­ственности Н.Н. Батанова,В.В. Кравченко, Е.А. Майданник, Л.Р. Наливайко, В.Ф. Погорелко, В.Л. Федоренко, Ю.Н. То-дыка и другие ученые². И это абсолютно закономерно. Ведь если быть до конца последовательным, то самостоятельными субъектами конституционно-правовой ответственности сле­дует признавать не только органы государственной власти, но и государство в целом. Государство, по авторитетному мне­нию В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой, должно нести конститу­ционно-правовую ответственность во всех случаях, когда оно не исполняет официально принятых на себя обязательств, если вследствие этого был нанесен вред кому-либо³. Прежде всего все это относится к деятельности по защите прав и сво­бод человека и гражданина. Такого рода вывод вытекает, в частности, из анализа ст. 3 Конституции Украины, в которой закреплено, что утверждение и обеспечение прав и свобод че­ловека и гражданина является главной обязанностью госу­дарства. Поэтому неисполнение возложенных на себя госу­дарством обязанностей в этой области объективно должно

' Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия. Генезис,.сущность, тенденции развития: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук, —- М., 1995.

¹ Батанова Н.М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Дис. ... канд.. юрид. наук. — К., 2007. -— СІ07; Кравченко В.В. Конституційне право України/ Навч. пос. — К., 2000. — G. 18; Майданник О. Конституційно-правова відповідальність: ознаки, підстави, суб'єкти // Пра­во України. — 200]. — №2. — С.94; Наливайко Л. Конституційно-правова відповідальність: критерії класифікації та види // Віче. — 1999. — №10. — С.27-28; ПогорілкоВ.Ф., ФедоренкоВ.Л. Юридична відповідальність за порушення конституційного законодавства України // Часопис Київського університету права. — 2001. —№1. — С,34_>:32; Тодика Ю.Н. Конституция Украины: проблемы теории и практики. -— X., 2000. — С.190.

³ Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? // Правоведе­ние. — 1993. — №7. —- С.72-79; Бойцова В.В., Бойцова Л.В. — Интерпре­тация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный граж­данам, в практике Конституционного : Суда Российской. Федерации //

влечь за собой и ответственность. Согласно же ст. 56 Основного Закона Украины каждый имеет право на возмещение за счет государства материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной властивих должностных и служеб­ных лиц при осуществлении ими своих полномочий. Государ­ство отвечает также за решения судов, которые приняты с на­рушением законов и причинили вред гражданам. В данном случае речь идет не только о гражданско-правовой, но и кон­ституционно-правовой ответственности.

Хотя, безусловно, вопрос о возмещении государством вреда не является исключительно вопросом конституционно-право­вой ответственности, он в полной мере свидетельствует о на­личии у государства деликтоспособности. Кроме того, неза­конные действия (либо бездеятельность) органов государствен­ной власти и ее должностных лиц полностью можно отнести к вопросу конституционной ответственности. В связи с этим считаем, что при нарушении обязанностей со стороны государ­ства должна наступать не только гражданско-правовая, но и конституционно-правовая ответственность, при наличии осу­ществления публичных функций со стороны государства.

Таким образом, анализ Конституции Украины и консти-туционно-деликтного законодавства Украины позволяет на­звать следующих субъектов конституционно-правовой от­ветственности: государство Украина, Верховная Рада Укра­ины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, судьи, народные депутаты Украины, Уполномоченный Вер­ховной Рады Украины по правам человека, Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры, террито­риальные громады, органы и должностные лица местного самоуправления, депутаты представительных органов мест­ного самоуправления, органы самоорганизации населения, политические партии, общественные объединения, избира­тельные комиссии, физические лица (граждане Украины, иностранцы, беженцы, лица без гражданства) и т.д. Нам представляется, что все (за исключением Украинского наро­да, национальных меньшинств и коренных пародов) субъек­ты конституционного права и конституционно-правовых от­ношений могут быть субъектами конституционно-правовой

491

ответственности. Субъекты конституционно-правовой от­ветственности потенциально совпадают с субъектами кон­ституционных правоотношений. Иными словами^ если субъ­ект права обладает конституционными правами и несет кон­ституционные обязанности, то он — субъект конституцион­но-правовой ответственности.

10.4. Меры конституционно-правовой ответственности

Характерной чертой конституционно-правовой ответствен­ности, отличающей ее от других видов юридической ответ­ственности, является своеобразие ее санкций .Конституцион­но-правовые санкции являются обязательным атрибутом конституционно-правовой ответственности. В то же время следует констатировать,_: что вопрос о мерах (видах) конститу­ционно-правовой ответственности или о санкциях ^предусмо­тренных нормами конституционного права, как и. большин­ство других проблем конституционно-деликтных отношений, несмотря на значительное количество диссертационных и мо­нографических работ по этим проблемам, практически оста­ется вне поля учебной литературы.

Что же представляет собой конституционно-правовая санкция? Перед тем как ответить на данный вопрос, отме­тим, что следует критически относится к господствующему ранее в литературе подходу, согласно которому у конститу­ционного права нет санкций и поэтому реализация их норм обеспечивается санкциями других отраслей права: уголов­ного, административного и частично гражданского. Такой подход, отмечает С.А. Авакьян, является ошибочным, по крайней мере, потому, что каждая отрасль Ирана должна обеспечивать реализацию своих норм собственными спосо­бами ив том числе, если это необходимо, санкциями: нали­чие мер ответственности — это такой признак отрасли, как и «собственные» общественные от ношения и «собственные» нормы, которые регулируют данные отношения¹.

¹ См.: Сивицкий В.А, Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференций II Государство и право. -—

Санкцией, по мнению СМ. Братуся, в «точном смысле этого слова следует именовать лишь заложенную в юридиче­ской форме возможность (угрозу) принуждения по отноше­нию к обязанному лицу на случай неисполнения им обязан­ности»¹. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия (правовые лишения, обременения, ущемления материального либо юридического характера), которые на­ступают (могут наступать) для субъектов конституционно-правовых отношений в процессе неадекватной реализации (деятельности или бездеятельности) ими своих прав. Таким образом, ответственность выступает в качестве формы реа­лизации соответствующей санкции, а санкция — мерой этой ответственности.

Признавая существование конституционно-правовых санкций, необходимо отметить, что они играют специфиче­скую роль, обусловленную прежде всего субъектно-объект-ными характеристиками конституционных правоотноше­ний. Главное назначение конституционно-правовых санк­ций — организующее, стимулирующее, воспитательное, превентивное (профилактическое). Возможность реального применения санкций существует как крайняя мера, необхо­димые результаты достигаются преимущественно правовы­ми и организационными средствами, практической деятель­ностью субъектов конституционных правоотношений.

Санкциям в конституционном праве присущи определен­ные особенности. Во-первых, они применяются только в свя­зи с необходимостью обеспечения надлежащего исполнения конституционно-правовых норм. Данный момент обусловлен тем, что некоторые нарушения конституционно-правовых норм заметны не сразу. В ряде случаев они заслоняются о/шо-временным нарушением норм другой отрасли права. По на­ряду с этим нарушением обязательно наличествует наруше­ние норм конституционного права. Например, депутат мест­ного совета совершил преступление. При этом он нарушил не только норму Уголовного кодекса, но и соответствующие нормы конституционного законодательства, которые требу­ют от него определенного поведения (нормы законов «О мест-

¹ Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк тсо-

птітЛ _ Л/Г ТҐ1Л1 Р 111

л а о

ном самоуправлении в Украине», «О статусе депутатов мест­ных советов»). И именно за последнее нарушение применяет­ся такая санкция, как досрочное прекращение депутатского мандата.

Во-вторых, конституционно-правовая санкция существу­ет не как санкция какой-либо одной нормы конституционно­го права. Обычно это обобщенная санкция, которая приме­няется за нарушение системы норм конституционного пра­ва. Так, отзыв депутата местного совета является санкцией ряда либо всех тех норм, которые устанавливают обязанно­сти депутата.

В-третьих, поскольку конституционно-правовые санкции не существуют как санкции конкретных норм, то и форму­лируются они не в качестве части каких-либо норм, а как са­мостоятельные нормы в виде диспозиции. Более того, в ряде норм, формулирующих санкции, кроме диспозиции, форму­лируется и гипотеза нормы.

В-четвертых, изложенные выше особенности конституци­онно-правовых санкций, прежде всего особенности их фор­мулирования, обусловливают такую специфическую черту соответствующих норм: они могут применятся как санкции, и как не санкции. Так, в соответствии со ст. 126 Конститу­ции Украины, судья может быть уволен с должности как в результате нарушения конституционно-правовой нормы: нарушение судьей требований о несовместимости должно­стей, нарушения судьей присяги, так и в результате дости­жения судьей шестидесятипятилетнего возраста, невозмож­ности исполнять свои полномочия в связи с состоянием здо­ровья и т.п. Освобождение от должности в последних случа­ях не будет санкцией.

Следующей характерной чертой конституционно-право­вых санкций является то, что они применяются не только в случае нарушения субъектом конституционно-правовых от­ношений юридического закона, но и в случае если поведение, деятельность (действие или бездействие) указанных субъек­тов нарушает нормы морали либо является невиновной с фор­мально-юридической точки зрения (например, совершение аморального поступка или когда о должностном лице местно­го самоуправления или депутате местного совета молено ска-

зать, что они «не справились с обязанностями», «не оправда­ли доверия» и т.д.). Данная черта конституционно-правовых санкций обусловлена тем, что они в значительной мере явля­ются проявлением политико-правовой ответственности субъ­ектов конституционных отношений, пределы которых опре­деляются не только юридическими нормами, но и политико-идеологическими, моральными, организационными факто­рами. Наличие очерченных моментов бесспорно повышает общественную значимость конституционно-правовых санк­ций, а их применение бесспорно может послужить повыше­нию эффективности и результативности деятельности субъ­ектов конституционных отношений¹.

Следует отметить, что в процессе становления и развития конституционно-деликтного законодательства Украины трансформировались и виды, характер и правовая природа мер конституционно-правовой ответственности. Так, в совет­ский период государство практиковало такие меры конститу­ционно-правовой ответственности, как лишение или ограни­чение (приостановление) политических и иных основных прав и обязанностей граждан. Они применялись к представи­телям так называемых эксплуататорских классов и их пособ­никам с целью лишения их возможности участия в политиче­ской жизни либо ограничения этого участия такими средст­вами, которые исключали бы их определяющее воздействие на формирование политических взглядов граждан.

Советское законодательство предусматривало и высший предел конституционно-правовой ответственности, касаю­щейся прав и обязанностей советских граждан. Статья 7 За­кона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала возмож­ность лишения советского гражданства. Основанием для ее применения являлись действия гражданина, наносящие ущерб государственным и политическим интересам страны и советского народа.

Конституционно-правовую ответственность несли и такие участники конституционно-правовых отношений, как госу­дарственные и негосударственные органы. Например, зако­нодательством предусматривалась возможность досрочного

¹ Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве //' Советское государство и право. — 1973. — №11. — С.36.

494

495

переизбрания состава органа, если он не обеспечивал долж­ного

В настоящее время государством также используется ши­рокийвходят прежде всего официальное признание ра­боты органа государственной власти, должностных лиц не­удовлетворительной, указание на недостатки в работе; до­срочное расформирование подчиненного органа; устранение конституционного нарушения путем отмены, приостанов­ления деятельности актов государственных органов и обще­ственных формирований; ограничение, лишение специаль­ного статуса (например, отзыв депутата избирателями); принуждение к исполнению конституционных обязанно­стей; временное запрещение (приостановление) отдельных видов или всей деятельности, принудительный роспуск (ликвидация); выражение недоверия (например, выраже­ние парламентом Украины недоверия Кабинету Министров Украины); импичмент Президенту Украины и т. д.

Охарактеризуем отдельные виды конституционно-право­вых санкций.

Так, одной из наиболее распространенных конституцион­но-правовых санкций является досрочное лишение (измене­ние) конституционного статуса органа государственной вла­сти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, объединения граждан и т.п. Например, в Конституции Ук­раины предусматривается возможность отрешения от долж­ности Президента Украины в порядке импичмента на осно­вании выдвинутого Верховной Радой Украины обвинения в государственной измене или совершении иного преступле­ния, подтвержденного заключением Верховного Суда Ук­раины о наличии в действиях, в которых обвиняется Прези­дент Украины, признаков государственной измены или ино­го преступления и заключением Конституционного Суда Украины о соблюдении конституционной процедуры рассле­дования и рассмотрения дела об импичменте (ст. 111).

Примером такого рода санкций является и ст. 75 Закона «О местном самоуправлении в Украине», согласно которой

¹ Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. — 1975. -- №! 0. ■ — С. 19-21.

территориальная громада в любое время может досрочно прекратить полномочия органов и должностных лиц местно­го самоуправления, если они нарушают Конституцию или законы Украины, ограничивают права и свободы граждан, не обеспечивают осуществления предоставленных им зако­ном полномочий. Статья 80 данного Закона устанавливает основания досрочного прекращения полномочий органов са­моорганизации населения. Фактически аналогичная по своей природе санкция, однако в отношении должностного лица органа государственной исполнительной власти, предусмот­рена ст. 72 этого Закона, в соответствии с которой районная, областная рада может путем тайного голосования выразить недоверие председателю соответствующей государственной администрации, на основании чего Президент Украины при­нимает решение и дает соответствующему совету обоснован­ный ответ. Если недоверие председателю районной, област­ной государственной администрации выразили не менее как две трети депутатов от общего состава соответствующего со­вета, Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации.

Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их не­правомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эта мера применяется с це­лью обеспечения определенного поведения соответствующе­го органа в целом или должностного лица и является по сво­ей сути принуждением. Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционно-правовой от­ветственности порой очень близка к дисциплинарной ответ­ственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность при" меняется за нарушения трудовой дисциплины, невыполне­ние заданий, а конституционно-правовая имеет более широ­кий арсенал оснований. Поэтому именно от четкости норма­тивной регламентации оснований ответственности зависит адресность и эффективность реализации соответствующих санкций. Подтверждением тому является серия увольнений и восстановлений в должности Генерального прокурора Ук-

Также в качестве близкой по своей с природе к предыду­щей, однако самостоятельной мерой конституционно-право­вой ответственности, белорусский ученый Г.А. Василевич рассматривает самороспуск органа местной власти, проводя параллель с явкой с повинной либо добровольным возмеще­нием ущерба¹.

Распространенной является и ликвидация конституцион­ного нарушения, в частности признание неконституционны­ми актов либо их отдельных положений, приостановление действия актов органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Отнесение данной санк­ции к мерам ответственности вообще, в том числе и консти­туционной, является весьма спорным, на что мы обратим внимание позже. В то же время назначение указанной фор­мы публичного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвида­ция незаконно возникших правоотношений и восстановле­ние нарушенного правопорядка. Решение об отмене или при­остановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противо­речащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категорич­ный: императив и лишает акт всех его юридических потен­ций. Она может устранять все правовые последствия дейст­вия такого акта с момента его принятия. Следует отметить, что отмена и приостановление — близкие, но не совпадаю­щие меры ответственности. Приостановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не ре­шающая окончательно судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.

Так, в соответствии с п. 7 ст. 59 Закона «О местном само­управлении в Украине» в случае несогласия сельского, по­селкового, городского головы (председателя районного в го­роде совета) с решением исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим рас­поряжением и внести этот вопрос на рассмотрение соответ-

¹ См.: Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. — 2002.—№2. —СПб.

ствующего совета; согласно п. 9 решения исполнительного комитета совета по вопросам, отнесенным к собственной компетенции исполнительных органов совета, могут быть отменены соответствующим советом; в соответствии сп. 10 этой статьи акты органов и должностных лиц местного само­управления по мотивам их несоответствия Конституции Ук­раины или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке.

Таким образом, отмена или приостановление акта, с опре­деленной мерой условности, можно признавать санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. Ее распространен­ность породила в литературе даже мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельной мерой конституционно-правовой ответственности¹ либо как само­стоятельный вид ответственности². Так, С.А. Авакьян пи­шет, что отмена акта одного органа другим означает, что акт был незаконным или нецелесообразным. Отмена — есть оценка деятельности органа, принявшего акт. Это мера госу­дарственного принуждения, что характеризует ее как санк­цию³. Рассматривая данную санкцию кНк меру государст­венно-правовой ответственности, Л.П. Красовская считает, что неблагоприятные последствия в данном случае проявля­ются в падении авторитета органа (должностного лица), ко­торый принял акт⁴.

Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о

¹ Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. — Воронеж, 1980. —■ С84; Колосова Н.М. Конституционная ответ­ ственность —самостоятельный вид юридической ответственности // Госу­ дарство и право.— 1997.;—№2.—С.90.

² Самощенко И.С, Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому за­ конодательству.— М.,1971.— С.212-213.

³ Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве //Советское государство и право. — 1973. — №11. — С.35.

⁴ См.: Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. — 2002. —№2. —СПб.

498

499

нарушении норм конституционного права. Одной из разно­видностей рассматриваемой санкции является, например, признание неконституционности актов различных государ­ственных органов или их отдельных положений Конститу­ционным Судом Украины. Акты или их отдельные положе­ния, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Украины договоры Ук­раины не подлежат введению в действие и применению.

Такая санкция, как признание недействительным юриди­чески значимого результата (аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых дейст­вий), встречается преимущественно в сфере отношений по выборам депутатов или избираемых должностных лиц: от­мена результатов голосования, признания выборов недейст­вительными, кассация (прекращение) полномочий депута­тов и т.н. На своеобразный характер данной меры ответст­венности еще в 1975 г. обращал внимание С. А. Авакьян: на­рушение закона при выборах депутата влечет кассирование выборов. Оно может рассматриваться как мера государст­венно-правовой ответственности тех участников государст­венно-правового отношения, которые не обеспечили (хотя и обязаны были обеспечить) надлежащее проведение выборов. Аннулирование результатов государственно-правовых дей­ствий может быть дополнено другими мерами, в частности обновлением состава органа (например, той же избиратель­ной комиссии)¹.

Так, согласно ст. 70 Закона Украины «О выборах депута­тов Верховного Совета Автономной Республики Крым, мест­ных советов и сельских, поселковых, городских голов», уча­стковая избирательная комиссия может признать голосова­ние по отдельным местным выборам либо в целом на избира­тельном участке недействительными в случае установления ею нарушений требований этого Закона, вследствие которых невозможно достоверно установить результаты волеизъявле­ния избирателей. В ст. 75 этого Закона предусматривается возможность признания территориальной избирательной ко­миссией выборов недействительными но отдельным видам

¹ Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. — 1975.--№10. - С.21.

местных выборов либо в целом по избирательному округу или на отдельных избирательных участках, если в ходе их проведения либо во время подсчета голосов допущены нару­шения законодательства о местных выборах, которые по­влияли на результаты местных выборов. Аналогичные по своей природе санкции мы можем найти и в референдном за­конодательстве Украины. Так, согласно ч. 8 ст. 41 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах» рефе­рендум считается таким, что не состоялся, если в нем приня­ло участие менее половины граждан, внесенных в списки для голосования, а референдум по вопросам досрочного прекра­щения Верховной Рады Украины и Президента Украины признается несостоявшимся, если в нем приняло участие ме­нее двух третей от общего числа граждан, внесенных в спи­ски для голосования. В соответствии со ст. 43 этого Закона, если во время проведения всеукраинского или местного рефе­рендума были допущены грубые нарушения законодательст­ва о референдумах, Верховная Рада Украины в месячный срок, а соответствующая местная рада — в 15-дневный срок могут назначить повторный всеукраинский или местный ре­ферендум на всей территории Украины, соответствующей ад­министративно-территориальной единицы или ее части.

Анализ такого рода санкций позволяет выделять сущест­вование «совместных составов правонарушения», когда одно деяние порождает два вида ответственности. Например, под­лог на выборах влечет такую конституционную меру, как признание выборов недействительными (данная мера каса­ется всех — избирательных комиссий, избирателей, канди­датов) и одновременно — уголовную ответственность в отно­шении виновных лиц, которые его совершили. Таким обра­зом, ответственность различного вида применяется к разным субъектам, то есть не нарушается общепризнанное требова­ние: одно наказание за одно правонарушение.

Досрочное прекращение полномочий депутата по реше­нию представительного органа как конституционно-право­вая санкция, например, может применяться в связи со вступ­лением в силу обвинительного приговора суда, согласно ко­торому депутат осужден к наказанию, не связанному с лише­нием свободы (п. 1 ч. 2 ст. 5 Закона Украины «О статусе

500

50

1депутатов местных советов»). Следует отметить, что лише­ние по решению представительного органа местного само­управления полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приго­вором депутат лишается фактической возможности испол­нять свои обязанности. Главное здесь в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуще­ствление депутатских полномочий. Он нарушает одновре­менно и уголовный закон, и норму конституционного нрава, обязывающую депутата в своей деятельности руководство­ваться Конституцией Украины и действующим законода­тельством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двой­ную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).

Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению представительных органов в ряде случаев законодательством предусматривается досрочное прекращение полномочий де­путатов и других выборных должностных лиц посредством их отзыва. Учитывя я принцип свободного мандата народного депутата Украины, такого рода санкция в Украине присуща только местному самоуправлению. Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами госу­дарства или местного самоуправления, а непосредственно из­бирателями соответствующего округа. В юридической лите­ратуре данная мера длительное время признается как санк­ция, для чего, по нашему мнению, есть все основания. Отзыв является мерой влияния, которая применяется в отношении к депутату как субъекту конституционно-правовых отноше­ний. Предназначение этой меры — организующе-лревентив-ное: депутат обязан определенным образом исполнять свои обязанности, а в противном случае его могут отозвать.

В соответствии с законодательством Украины полномо­чия депутата местной рады прекращаются досрочно в случае отзыва депутата избирателями в установленном порядке (п. 1 ч.1 ст. 5 Закона «О статусе депутатов местных советов»). За­крепление этой санкции обусловлено тем, что в своей дея­тельности депутат несет ответственность прежде всего перед избирателями. Он обязан, поддерживать постоянную связь со своими избирателями, систематически, не реже одного раза в месяц вести личный прием граждан.

Основаниями для отзыва избирателями избранного ими депутата местного совета могут быть: 1) нарушение депута­том местного совета положений Конституции и законов Ук­раины, факт которого установлен судом; 2) пропуск депута­том местного совета на протяжении года более половины пленарных заседаний совета либо заседаний постоянной ко­миссии, неисполнение им без уважительных причин реше­ний и поручений совета и его органов; 3) несоответствие практической деятельности депутата местного совета основ­ным принципам и положениям его предвыборной програм­мы, а также программы политической партии (избиратель­ного блока политических партий), по избирательному спис­ку которой он был избран депутатом местного совета.

В условиях становления в Украине системы парламента­ризма, формированием института местного самоуправле­ния, с одновременным сохранением некоторых стереотипов и психологических установок, свойственных советско-тота­литарному типу власти, особую актуальность приобретает проблема выбора и определения системы средств воздейст­вия на депутатов, нарушающих правила коллегиальной ра­боты представительных органов. Такого рода правила и нор­мы преимущественно регламентного характера должны со­держать широкий арсенал мер конституционно-дисципли­нарного характера. Нам видится следующая система мер конституционно-дисциплинарного воздействия: предупреж­дение о лишении слова; лишение слова по обсуждаемому во­просу; удаление из зала заседания; сообщение избирателям о неудовлетворительном отношении депутата к исполнению своих обязанностей в представительном органе; удержание из месячного депутатского вознаграждения определенной суммы; конституционное порицание; возбуждение вопроса об отзыве и т.п.

Конституционно-процессуальные санкции содержатся в регламентах различных органов государственной власти и органов местного самоуправления (Верховной Рады Украи­ны, Кабинета Министров Украины, Конституционного Суда Украины, Центральной избирательной комиссии, местных советов и др.)-

Отдельно хотелось бы остановится на «санкциях» в меха­низме ответственности таких субъектов конституционно-

0V4

503

правовых отношений, как территориальные громады. В соот­ветствии с общими принципами организации и деятельности местного самоуправления оно осуществляется «под свою от­ветственность». Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества, царящие в муниципальном со­циуме, как раз и выступают в виде низкого уровня социаль­ных благ (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и многого другого.

В этом механизме нет ничего нового. Практически такова, например, и ответственность предпринимателя. Ведь весь бизнес в мире осуществляется под свою ответственность — от­ветственность собственника, индивидуального или коллек­тивного. Если «дела не идут», то собственник может оказать­ся банкротом. И это для него самая суровая «санкция», мера ответственности.

Отметим, что ответственность территориальных громад, как и иных социальных общностей, всегда регулировалась правовыми нормами достаточно ограниченно. Преимущест­венно такая регламентация ограничивалась целевыми уста­новками активнее принимать участие в общественно-поли­тической жизни, содействовать социально-экономическому развитию территории и т.п. На это еще в 1991 г. обращал внимание известный ученый-конституционалист И.В. Выд-рин, по словам которого в понятие ответственности террито­риальных коллективов вкладывался позитивный смысл, преимущественно морального, а не правового характера¹.

Но что делать с местным сообществом, которое, по сути, оказалось «банкротом»? В конце концов, это ведь граждане государства, причем не просто граждане как отдельные лич­ности, но еще и составляющие население — местные жите­ли. Пока эта проблема совершенно не разработана ни в тео­рии конституционного права, ни тем более в законодательст­ве. Но именно она должна привлечь к себе особое внимание, ибо без ее решения нельзя вести речь о законченном меха-

¹ Выдрин И.В. Территориальный коллектив как субъект местного само­управления (государственно-правовые аспекты): Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. —Екатеринбург, 1991. — С.4, 10.

низме местного самоуправления. Позволим себе высказать лишь некоторые соображения.

Во-первых, учитывая позитивный зарубежный опыт, сто­ит ввести в правовой обиход в рамках как конституционно­го, так и пребывающего в стадии становления муниципаль­ного права понятие «банкротство» в отношении местного сообщества. На возможность конституирования в механиз­ме конституционно-правовой ответственности такого рода «экзотической» меры ответственности, как «банкротство» субъектов конституционного права: территориальных кол­лективов, муниципальных образований неоднократно ука­зывали как российские, так и отечественные ученые¹.

Одновременно нужно установить специальную процедуру объявления или самообъявления «банкротства». Государст­во (в лице его органов, видимо, региональных) должно выяс­нить, не было ли вызвано «банкротство» сообщества объек­тивными обстоятельствами, была ли оказана ему своевре­менная и достаточная помощь. Ведь известно, что разные территории, населенные пункты в силу природных, демо­графических и иных факторов находятся в неравных усло­виях. Поэтому законодательство развитых демократических стран предусматривает выделение дотаций местным сообще­ствам, иные меры для выравнивания их уровня жизни. Если выяснится, что «банкротство» было вызвано чисто субъек­тивными факторами (непродуманными решениями, пассив­ностью и др.), то, возможно, в этом случае на какой-то пери­од данное местное сообщество должно быть передано под централизованное управление. Тем самым население вре­менно лишается права осуществлять местное самоуправле­ние, но без запрета, разумеется, общественных самоуправ­ляемых структур. Неблагоприятные последствия в этом слу­чае выражаются в том, что централизованное управление

¹ См.: Батанов О.В. Територіальна громада — основа місцевого самов­рядування в Україні: Монографія.-- К..2001.—С.210-211; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. — М., 1993 — С. 14-15; Муниципаль­ное право: Учеб. / Под ред. A.M. Никитина. — М., 2000. — С.29-30; Си-вицкий В.А. Актуальные проблемы коиституциоппоправовой ответствен­ности: обзор научной конференции // Государство и право. —- 2002. — №2. —С. 120.

обязуется обеспечивать лишь гарантированный общегосу­дарственный минимум социальных благ гражданам.

Бесспорно, когда мы говорим об ответственности террито­риальных громад, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее прежде всего органы и долж­ностные лица местного самоуправления. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют сообщество в отношениях с физи­ческими и юридическими лицами, государственными орга­нами, вступают даже в международные отношения (разуме­ется, на своем уровне). Вот почему ответственность террито­риальных громад в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. Отсюда вытекает довольно простая закономерность: принимая на себя ответственность за состояние местных дел в общесоцио­логическом смысле, территориальные громады должны иметь возможность всесторонне контролировать органы ме­стного самоуправления, в случае необходимости применять к ним меры юридической ответственности с тем, чтобы не дово­дить дело до неблагоприятных последствий для всего сообще­ства либо вовремя ликвидировать эти последствия.

Помимо названых мер конституционно-правовой ответст­венности в юридической литературе в качестве видов кон­ституционно-правовых санкций рассматриваются лишение орденов, медалей и почетных званий, лишения специально­го или воинского звания, лишение классного чина, отмену решения о приеме в гражданство, наложение конституцион­ного штрафа и др.

Таковы основные меры конституционно-правовой ответ­ственности, которые применяются (могут применяться) к субъектам конституционно-правовых отношений в случае их недолжного поведения и в целях их принуждения к долж­ному поведению.

В заключение отметим, что в настоящее время вопросы конституционно-правовой ответственности решаются на­столько неполно и противоречиво, что перевод этой ответст­венности из сферы формально-юридической в сферу практи­ческую представляется проблематичным и фактически не-

реальным. Убедительным свидетельством тому может слу­жить, в частности, процедура отрешения Президента Украины от должности, которая настолько сложна и во мно­гих отношениях неопределенна, что делает нереальным при­менение к нему конституционно-правовой ответственности. События, предшествовавшие и обусловившие проведение досрочных парламентских выборов, продемонстрировали абсолютную неэффективность существующей в Украине мо­дели конституционно-правовой ответственности Верховной Рады Украины.

Все это говорит о том, что система санкций, используемых для защиты норм конституционного права, нуждается в со­вершенствовании, детальной нроцессуализации (в частности в отношении процедуры импичмента Президента Украины, досрочного прекращения полномочий парламента), попол­нения их арсенала, например, за счет конституирования как «радикальных» санкций в виде «банкротства местного само­управления», так и введения таких «мягких» санкций кон­ституционно-правовой ответственности, как конституцион­ный штраф.

Также конституирование санкций как мер конституцион­но-правовой ответственности порождает необходимость за­крепления целого комплекса проблем, связанного с механиз­мом их реализации: процедурой освобождения от ответствен­ности, применения мер ответственности по совокупности, выявлением пределов ответственности; заменой одних видов ответственности другими и т.п. Думается, что этому способ­ствовало бы принятие ряда специальных законодательных актов о конституционно-правовой ответственности.

506

507