Примерная нормативная правовая база, необходимая для внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат в сфере здравоохранения изложена в приложении 1.

Цель методики бюджетирования – измерить взаимосвязь между затраченными ресурсами и полученными результатами, оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов услуг, финансирующихся из бюджета соответствующего уровня.

Управление расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат является сложным комплексным процессом, требующим новых подходов к управлению в принципе.

К наиболее сложным проблемам относятся:

- выработка целей (результатов) для всех распорядителей бюджетных средств;

- методика оценки качества достижения результата;

- создание и контроль системы основных бюджетных ограничений (предельный уровень какого-то бюджетного показателя), т.е. система оценки, «сдержек» и «противовесов».

Основные подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в России были сформулированы в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. Хотя к этому моменту уже были выявлены и проанализированы основные проблемы с использованием данного инструмента в международной практике, это не нашло отражения в рассматриваемом документе. В качестве основного направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики». Основные характеристики предлагаемого в концепции подхода могут быть сведены к следующим:

- переход от управления затратами к управлению результатами связывался с расширением самостоятельности и повышением ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров, т.е. рассматривался в логике либеральной идеологии;

- совершенствование механизмов бюджетирования трактовалось как один из элементов комплекса реформ, который должен быть непосредственно увязан с административной реформой и реформированием бюджетного сектора в части внедрения новых механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг, а также обеспечения разнообразия организационно-правовых форм поставщиков бюджетных услуг;

- предлагалось ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств, используя для этого часть бюджета принимаемых обязательств;

- большое внимание уделялось формализованной оценке результативности деятельности администраторов бюджетных средств на основе количественно измеримых показателей[11,c.69].

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, подразумевает поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета.

Контроль исполнения бюджета проходит три основные стадии:

1. Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финансов, Счетная палата и др.

2. Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими отраслевыми министерствами.

3. Управленческая самостоятельность подразделений отраслевых министерств, их ответственность за достижение результатов[21,c.87].

Внешний контроль означает необходимость получения отраслевыми министерствами разрешения на расходование государственных средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов - даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели. По мере роста государственного аппарата происходит рост затрат на управление системой внешнего контроля (в связи с высокой трудоемкостью процедур контроля за правильностью объемов и целевым характером произведенных затрат). Наряду с этим, Министерство финансов начинает уделять все больше внимания вопросам реализации программ и другим сопутствующим вопросам экономического характера.

Со временем система внешнего контроля заменяется системой внутреннего самоконтроля, при которой на распорядителей бюджетных средств – отраслевые министерства – возлагается основная ответственность за законность и правильность действий, что, безусловно, является шагом вперед. Однако свобода распорядителей бюджетными средствами все еще ограничена жесткой регламентацией их деятельности и контролем за целевым использованием выделенных им фондов.

В каждой стране, имеющей опыт внедрения БОР, под концепцией БОР понимается свой набор методик, процедур, инструментов, но тем не менее, анализ международного опыта внедрения БОР позволяет выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования в государственном секторе.

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования, бюджетирование, ориентированное на результат, обладает целым рядом преимуществ. Оно позволяет органам управления:

- осуществлять контроль за реализацией программ и расходованием бюджетных средств за счет установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

- установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов;

- повысить обоснованность бюджетных расходов;

- более эффективно распределить бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;

- повысить прозрачность и понятность бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам местного самоуправления[16,c.75].

Внедрение принципов БОР в практику управления общественными финансами влечет за собой существенные изменения в бюджетном процессе и работе администраторов бюджетных средств (АБС) либо субъектов бюджетного планирования.

Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного постатейного бюджетирования состоит в том, что при БОР исполнение бюджета оценивается не только по тому, в какой степени были исполнены бюджетные статьи, а по тому, в какой мере были выполнены изначально поставленные цели и задачи.

При планировании в рамках БОР «ориентация на результаты» должна обеспечиваться следующими путями:

•Администраторы бюджетных средств должны обосновывать заявки на финансирование с помощью показателей результатов, которых они планируют достичь;

•Бюджетные ресурсы должны распределятся в зависимости от того, какой уровень расходов уместен для достижения запланированных результатов;

•На этапе планирования, когда происходит распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств, АБС должны в рамках выделенного бюджета предложить соответствующий объем предоставления услуг, за предоставление которого они несут ответственность[25,c.118].

Для оценки работы администраторов бюджетных средств разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения, задач, проводить мониторинг и оценку эффективности государственных расходов. Такой подход позволяет оценить результативность государственных расходов, повысить степень ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование, на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан.

Согласно концепции БОР, показатели результативности, используемые в бюджетном процессе, должны отвечать следующим требованиям:

- показатели результативности и эффективности бюджетных расходов должны содержать описание не только показателей, характеризующих объем выполненных работ и услуг (показатели продукта, прямого результата), но и показателей, отражающих качество услуг и социальный эффект их предоставления (показатели конечного результата, социального эффекта);

- при выборе индикаторов конечных результатов должно учитываться мнение потребителей[39,c.178].

Управление расходами, на принципах БОР, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и, как таковое, способно дать максимально положительный эффект только при условии применения комплексного подхода к преобразованиям системы государственного управления.

Очевидно, что при внедрении принципов бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетный цикл должен начинаться с определения целей и задач отрасли, достижения общественного согласия по отношению к результирующим показателям.

При этом важно учитывать, что само по себе бюджетное планирование, ориентированное на результат, не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, оно лишь создает для этого благоприятные условия, изменяя фокус бюджетных дебатов, перенося акцент с «дележки ресурсов» на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, накладывает дополнительные требования к используемой в здравоохранении информации. Необходима разработка системы индикаторов результативности, характеризующих степень достижения поставленных целей. Разрабатываемые показатели должны отражать деятельность по оказанию рассматриваемой услуги, измерять результат деятельности по предоставлению услуг, быть измеряемыми с точки зрения проведения оценки и достижимыми в течение отчетного временного периода.

Таким образом, сегодня необходимы изменения в механизме финансирования здравоохранения, на основе последовательной реализации принципов разделения покупателей и производителей медицинских услуг и финансирования производителей услуг на контрактной основе за согласованные с покупателем объемы оказываемых населению услуг.