3. Ухвалення рішень

[20] Процедура ухвалення рішень Радою є предметом регулювання ст. 205 ДЄСп, ст. 118 ДЄСпАЕ, ст. 28 ДЄОВС. Для ухвалення рішення досить простої більшості голосів її членів (част. 1 ст. 205 ДЄСп, част. 1 ст. 118 ДЄСпАЕ). Принцип голосування простою більшістю є в ро­боті Ради, однак скоріше винятком, аніж правилом (наприклад, ух­валення Правил процедури).

[21 ] Певні особливості стосовно ухвалювання рішень були визначені в рамках ДЄОВС (част. 2 ст. 28 ДЄОВС).

[22] В більшості випадків для ухвалення рішення Радою необхідна кваліфікована більшість (див., напр., част. 4 ст. 133 ДЄСп). При тако­му голосуванні голоси членів Ради зважують відповідним чином (див. част. 2 ст. 205 ДЄСп, част. 2 ст. 118 ДЄСпАЕ). В рамках цього голосування необхідно розрізняти: голосування «простою» кваліфі­кованою більшістю (мінімальна необхідна кількість голосів біль­шості держав-членів), яка є достатньою для ухвалення рішення, коли їх ухвалюють на підставі пропозиції Комісії; у всіх інших випадках ухвалення рішення вимагає згоди щонайменше двох третин від за­гальної кількості держав-членів.

До проведення реформи зважування голосів членів Ради проводилт так: від двох голосів (Люксембург) до десяти голосів на державу-члена (для чо­тирьох «великих» держав-членів: Італії, Німеччини, Сполученого Королівс­тва і Франції). Такий розподіл голосів між державами-членами випливав з розуміння стурбованості менших держав-членів, що «великі» держави-чле-ни зможуть об'єднатися, аби нав'язувати свою волю меншим, а також засвід­чував повагу до принципу суверенної рівності держав-членів через плавне градуювання різниці голосів на користь держав-членів з меншою кількістю населення.

[23] Ніцький договір (Протокол про розширення Європейського Со­юзу) запровадив фундаментальні зміни у зважуванні голосів членів Ради, прислухавшись до побажань держав-членів з більшою кількіс­тю населення про надання більшого значення демографічному кри­терію. Нині чинний розподіл голосів при ухваленні рішень кваліфі­кованою більшістю (част. 2 ст. 205 ДЄСп, част. 2 ст. 118 ДЄСпАЕ) основується на відповідних положеннях Актів про приєднання від 2003 та 2005 років.

[24] Після розширення ЄС до 27 держав-членів загальна кількість го­лосів держав-членів у Раді становить 345. Італія, Німеччина, Сполу­чене Королівство та Франція, які є «великими» державами-членами, мають однаково по 29 голосів, Іспанія і Польща за кількістю голосів практично наздоганяють четвірку «великих» держав-членів, маючи по 27 голосів кожна. Ухвалення рішення «простою» кваліфікованою більшістю за пропозицією Комісії вимагає більшості держав-членів з загальною кількістю щонайменше 255 голосів. В інших випадках необхідну для ухвалення рішення кваліфіковану більшість станов­лять дві третини від загальної кількості держав-членів (також 255 голосів). Так Протокол до Ніцького договору впровадив у систему голосування держав-членів новий структурний елемент - так звану «демографічну сітку», яка згодом була введена також у систему ДЄСп. При ухваленні рішення кваліфікованою більшістю будь-яка держава-член може висунути вимогу про те, щоб необхідна кваліфі­кована більшість голосів держав-членів представляла щонайменше 62 % громадян Європейського Союзу (част. 4 ст. 205 ДЄСп, част. 4 ст. 118 ДЄСпАЕ). Ця реформа може значно ускладнити процес ухвален­ня деяких рішень кваліфікованою більшістю.

Кваліфікована більшість після розширення ЄС до 27 держав-членів

1) «проста» більшість голосів держав-членів при ухваленні рішень на підставі пропозиції від Комісії, в інших випадках - дві третини голосів;

2) кваліфікована більшість: 258 голосів з 345;

3) голосування з ініціативи держави-члена: представництво щонайменше 62 % від загальної кількості населення ЄС.

[25] Привілейований розподіл голосів держав-членів на користь мен­ших і середніх країн (передусім йдеться про Польщу та Іспанію), збе­режений після реформи системи голосування Ніцьким договором, складно визнати сумісним з принципами демократії. Мало того, ця проблема загострюється з кожним наступним передаванням повно­важень на європейський рівень.

[26] Питання про збільшення ролі демографічного критерію у зважу­ванні голосів держав-членів було одним із найсуперечливіших і про­блемних моментів під час обговорення Договору про запроваджен­ня Конституції Європи.

В Конституційному договорі відмовилися від зважування голосів де­ржав-членів при ухваленні рішень кваліфікованою більшістю і визначили для кожної держави-члена по одному голосу. Замість зважування голосів за­стосовано принцип «подвійної більшості» (кваліфікована більшість голосів держав-членів та представництво кваліфікованої більшості населення ЄС), відповідно до ст. 1-25. Нові положення, які врегульовують зміни в системі голосування, мають набрати чинності з 1 листопада 2009 року (згідно з окремим Протоколом). Проект Договору про запровадження Конституції для Європи передбачав для кваліфікованої більшості, щоб вона відповідала більшості голосів держав-членів та репрезентувала принаймні три п'ятих населення Євросоюзу. З жорстким протестом проти такої реформи - абсолютно справедливої, яка означала втрату привілейованих позицій (збережених після підписання Ніцького договору) певними державами-членами ЄС, -виступили передовсім Польща та Іспанія, які й належать до цих держав. Після зміни урядів в обох країнах шлях до знайдення компромісу, здається, відкритий: узгоджений на самміті в Брюсселі (17 - 18 червня 2004 року) текст Конституційного договору захищає менші та середні держави від можливості нав'язування їм своєї волі четвіркою «великих» держав-членів. Відповідно до част. 1 ст. 1-25 ДКЄ, кваліфіковану більшість становлять щонайменше 55 % голосів держав-членів, отриманих від принаймні 15 держав-членів, представлення щонайменше 65% населення ЄС («подвійна» біль­шість).

Блоківну меншість можуть утворити щонайменше чотири держави-члени. Якщо кількість тих, які голосують проти рішення, буде меншою, його ухвалять, відповідно до процедури, кваліфікованою більшістю (част. 1 ст. 1-25).

Помітно ускладнені нові правила ухвалення рішень кваліфікованою більшістю можна застосовувати, коли Рада діє не на підставі пропозиції Ко­місії або не з ініціативи міністра закордонних справ Євросоюзу. Інакше, для того щоби рішення вважалося прийнятим, потрібно 72% голосів держав-членів та представлення бодай 65 % населення ЄС (част. 2 ст. 1-25).

Кваліфікована більшість після Конституційного договору (правила повинні набрати чинності з 1 листопада 2009 року)

• 27 держав по одному голосу;

• «подвійна» більшість:

55% голосів держав-членів, отримані від принаймні 15 держав-членів (для рішень, які ухвалюють не на підставі пропозиції Комісії або не з ініціативи міністра закордонних справ Євросоюзу: 72% голосів де­ржав-членів) представлення щонайменше 65% громадян ЄС (для рішень, ухвалюваних не на підставі пропозиції Комісії або не з ініціативи міністра закордонних справ Євросоюзу: 65% голосів держав-членів);

• блоківна меншість:

щонайменше чотири держави-члени.

[27] У розв'язанні особливо важливих і делікатних питань положен­нями Договорів передбачено необхідність одностайності в ухваленні тут рішення Ради (наприклад: рішення щодо гармонізації опосеред­кованих податків, відповідно до ст. 93 ДЄСп, посилання на «генераль­ні повноваження», відповідно до ст. 308 ДЄСп). Утримання при голо­суванні державами-членами, присутніх або ж представлених на відповідному засіданні, не заважає Раді ухвалювати рішення, які ви­магають одностайності (част. З ст. 205 ДЄСп, част. З ст. 118 ДЄСпАЕ; інші правила визначено для ЄОВС у част. З ст. 28 ДЄОВС). Особливо важливе значення має вимога щодо одностайності, коли Рада, від­повідно до ДЄСп, діє на підставі пропозиції Комісії і вирішує про внесення поправки до відповідної пропозиції (част. 1 ст. 250 ДЄСп).

[28] Дискусії про застосування принципу кваліфікованої більшості під час розв'язання питань, що мають стратегічне значення для за­хисту національних інтересів окремої держави-члена, призвели у шістдесятих роках до виникнення ситуації, коли окрема держава-член змушена була стати на захист власних інтересів, обмежуючи та­ким чином дію принципу пріоритетності позиції «великих» держав-членів перед позицією менших держав-членів, і зрештою, у ситуації, що склалася з Францією та пов'язаних з нею суперечок, - до «політи­ки порожнього крісла», що проявлялась у відмові Франції від участі в голосуванні в Раді. Результатом тривалих і гарячих переговорів та су­перечок став «Люксембурзький компроміс» 1966 року (Bull. EWG 1966, № 3, с. 9). Ця практика добре відома також як «договір про немож­ливість домовитися». «Люксембурзький компроміс» передбачає:

«І. Якщо рішення, які ухвалюють на підставі пропозиції Комісії кваліфікованою більшістю голосів, зачіпають стратегічні національні інтереси однієї або кількох Сторін, держави-члени Ради повинні в межах розумного терміну часу намагатися знайти консенсус, який би забезпечив захист інтересів задіяних Сторін та інтересів Ради і міг би бути прийнятним для всіх членів Ради, відповідно до ст. 2 Договору.

2. З огляду на вищесказане, учасники французької делегації дотриму­ються позиції, що за ситуації, коли йдеться про вельми важливі національні інтереси, обговорення має тривати доти, доки не буде досягнуто одностай­ної згоди.

3. Учасники шести делегацій змушені констатувати, що стосовно мож­ливого виходу з ситуації, коли абсолютна одностайність не досягнута, на цей момент існують різні погляди.

4. Представники шести делегацій, однак, вважають, що така розбіж­ність позицій не повинна перешкоджати подальшому відновленню роботи Спільноти, відповідно до звичної процедури.»

[29] Згідно з переважною думкою фахівців у галузі європейського права, «Люксембурзький компроміс» не утворює жодних правових зобов'язань, оскільки правила проведення голосування, встановлені положеннями ДЄСп, можуть бути змінені тільки через внесення від­повідних змін у положення Договору. Проте, розв'язуючи складні аграрно-політичні питання, окремі держави не одноразово намага­лися використати своє потенційне «право вето», навіть після того, як Єдиний європейський акт розвинув і утвердив принцип ухвален­ня рішень кваліфікованою більшістю і помітно пом'якшив вимогу щодо необхідності досягнення консенсусу серед усіх держав-членів.

[30] 3 огляду на приєднання нових держав-членів 1995 року та обу­мовлене цією обставиною збільшення кількості голосів, необхідних, щоб утворити «блоківну меншість», Сполучене Королівство та Іс­панія виступили за збереження «блоківної меншості» з 23 голосів, як це було до приєднання нових держав. На противагу їм інші держави-члени наполягали на пропорційному узгодженні правила більшості. Проведення у зв'язку з цим питанням неформального засідання міністрів закордонних справ держав-членів мало наслідком досяг­нення так званого «Іоанінського компромісу» (від назви грецького міста Іоаніна, де проходило засідання,), що знайшов своє юридичне вираження в рішенні Ради від 29 березня 1994 року (АВ1. 1994 С 105, с. 1; так зв. «Рішення про узгодження» АВ1. 1995 С 1, с. 1):

«В разі, якщо члени Ради, яким належить разом від 23 до 25 голосів, висловлять свій намір чинити спротив в ухваленні рішення, яке вимагає кваліфікованої більшості, Рада зробить усе, що в її силі, щоб в межах розум­ного терміну часу та без шкоди для юридично обов'язкових строків, визна­чених Договорами або похідним правом (...), знайти компромісне рішення, яке могло би бути ухвалене принаймні 65 голосами (...)».

[31] На відміну від «Люксембурзького компромісу», у цьому випадку мова йде про звичайне врегулювання процедури голосування, яке могло б бути встановлене самою Радою в рамках автономії, відведе­ної їй у питаннях врегулювання Правил процедури. Вирішальне зна­чення в «Іоанінському компромісі» має те, що він не передбачає для окремих держав-членів можливості блокувати ухвалення рішення зі спірного питання: після безуспішних намагань здобути якомога більшу кількість голосів держав-членів Ради, рішення зі спірного питання все ж може бути ухвалене 62 голосами, які становлять необ­хідний мінімум для ухвалення рішень кваліфікованою більшістю.

Література: G. Poensgen, Das Paradox von Ioannina: Betrachtungen zu einem Ratsbeschluss, в: Festschrift fur Ulrich Everling, т. II, 1995, c. 1133. R. Streinz, Die Luxemburger Vereinbarung, 1984. M. Vasey, Decisionmaking in the Agricultural Council and the «Luxembourg Compromise», CMLRev. 25 (1988), c. 725 далі.