Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой предоставляет субъектам РФ право регулирования вопросов в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Субъекты РФ активно пользуются предоставленным им правом.

К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

Субъекты Российской Федерации устанавливают собственные правовые положения. Конечно, их законодательные акты во многом дублируют федеральное законодательство, но есть в них и положения, детализирующие его.

Большинство проблем при реализации природоохранного законодательства возникает именно тогда, когда регионы на своем уровне посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов пытаются решить вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов власти. Правоприменительная практика показывает, что впоследствии такие нормативные правовые акты отменятся либо органом, утвердившим такой акт, либо по инициативе правоохранительных органов. Однако период их действия ознаменовывается определенными сложностями, сопровождающимися противоречивыми судебными процессами.

Так, в соответствии со ст. 18 Закона об отходах, порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяется Правительством РФ. Спустя два года после принятия этого законодательного акта, Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 были утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которыми разработка самого порядка возлагалась на Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Однако такие правила были разработаны только в 2002 году, по истечении четырех лет после принятия Закона об отходах. Так, Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 11 марта 2002 г. N 115 были утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. До этого времени норма федерального законодательства оставалась нереализованной.

Опережая принятие соответствующего документа федерального уровня, в Республике Татарстан был утвержден ряд нормативных правовых актов, подробно регламентирующих этот порядок, а именно: Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 10 декабря 2001 г. N 652 "Об утверждении Временных рекомендаций по делению предприятий на категории опасности", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Временных методических указаний по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Методических рекомендаций по нормированию образования отходов", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 9 апреля 2002 г. N 324 "Об утверждении Временного порядка рассмотрения и утверждения нормативов выброса (сброса) вредных веществ, нормативов образования и лимитов размещения отходов, выдачи разрешений на выброс (сброс), размещение отходов". Сложности, вызванные принятием таких нормативных правовых актов Республики Татарстан, обусловлены тем, что ими в отношении природопользователей устанавливались дополнительные требования, не отраженные на федеральном уровне.

Так, несмотря на то, что проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение согласно действующему на тот период федеральному законодательству утверждались Министерством природных ресурсов РФ, такие проекты, согласно нормативным правовым актам Республики Татарстан, должны были пройти этап согласования в Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан. В свою очередь, согласование соответствующей разрешительной документации федеральным законодательством не предусматривается. Принимая соответствующий нормативный правовой акт, орган государственной власти субъекта Российской Федерации тем самым необоснованно расширил свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ.

Одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).

Согласно статье 6 ФЗ «Об охране окружающей среды», а также ст. 6.1 Закона о животном мире, одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта РФ. Красная книга РФ не может включать все виды объектов, которые находятся под угрозой исчезновения. Поэтому субъекты Российской Федерации издают собственные Красные книги, включающие сведения о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира на территории того или иного региона. Большинством субъектов РФ данное полномочие реализовано.

ФЗ «Об охране окружающей среды» к природоохранным полномочиям субъекта РФ также отнесено ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации.

Право на образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий также относится одному из важнейших полномочий субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

В соответствии с Законом об ООПТ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Таким образом, в целом компетенция конкретных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно (как и сама система таких органов), однако эта самостоятельность содержит определенную условность: должны быть полностью соблюдены требования, содержащиеся в Конституции РФ (ч. 1 ст. 77; ст. 1, 5, 10, 72) и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в т.ч. и предписания о конкретных полномочиях законодательных и исполнительных органов.