3. Видатки на громадський порядок, безпеку і судову владу

Видатки на правоохоронну діяльність (громадський порядок) і гарантування безпеки держави, як і видатки на національну оборону і державне управління, зумовлені природою і функціями держави, необхідністю захисту її внутрішніх і зовнішніх інтересів.

Склад видатків на правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави відповідно до функціональної класифікації видатків бюджету такий:

– видатки на утримання органів внутрішніх справ матеріально-технічне забезпечення спеціальних підрозділів з боротьби із організованою злочинністю, підрозділів органів внутрішніх справ, підрозділів державно-патрульної служби та дорожнього нагляду, інспекції у справах неповнолітніх, приймальників-розподільників для неповнолітніх, спеціальних приймальників-розподільників;

– видатки на внутрішні війська поточне утримання внутрішніх військ МВС України;

– видатки на утримання прокуратури Генеральної прокуратури України місцевих органів прокуратури;

– видатки на кримінально виправні системи установи і підприємства України з виконання покарань;

– видатки на Прикордонні війська України утримання Прикордонних військ України комплексні програму розбудо­ви державного кордону України;

– видатки на Службу безпеки України поточне утримання Служби безпеки України і антитерористичного центру Служби безпеки України матеріально-технічне забезпечення спеціаль­них підрозділів із боротьби з організованою злочинністю;

– видатки на пожежну охорону державну пожежну охорону, професійну пожежну охорону;

– видатки на утримання Головного управління урядового зв’язку;

– видатки на утримання інших правоохоронних органів управлінь державної охорони, спеціалізованих монтажно-експлуатаційних підрозділів;

– видатки на утримання розвідувальних органів;

– витрати, пов’язані із зміцненням правопорядку за рахунок реалізації конфіскованого митними органами майна, товарів та інших предметів, конфіскованих правоохоронними й іншими уповноваженими органами, а також конфіскованої валюти;

– видатки на утримання Національного бюро розслідувань.

Таблиця 10.3

Видатки Зведеного бюджету України на громадський порядок, безпеку та судову владу

Показники	2005	2006	2007	2008	2009
Громадський порядок, безпека та судова влада, млн. грн.	10226,8	12718,8	18445,7	27080,9	24346,1
Частка видатків у ВВП, %:	2,3	2,3	2,6	2,9	9,7
У зведеному бюджеті, %:	7,2	7,2	8,1	8,7	7,8

За функціональною класифікацією статей видатків у січні-серпні 2011 року проти аналогічного періоду 2010 року відбулося зростання видатків на громадський порядок, безпеку та судову владу за зведеним бюджетом на 15,8 відсотка до 19253,4 млн. грн., у тому числі за державним бюджетом – на 16,0 відсотка до 19120,4 млн. грн.

Планування видатків на громадський порядок, безпеку і судову владу із державного бюджету здійснюється за програмно-цільовим методом. З метою оптимізації кількості програм, зменшення документообігу надання головному розпоряднику бюджетних коштів можливостей в умовах обмежених фінансових ресурсів оперативно та найраціональніше використовувати бюджетні кошти кількість бюджетних програм останніми роками скоротилася.

За рахунок місцевих бюджетів плануються видатки на утримання підрозділів місцевої міліції.

Системі фінансування судів притаманні суттєві недоліки, які повторюються з року в рік. Щороку при прийнятті державного бюджету виконавчою та законодавчою гілками влади не виконуються вимоги Конституції України та законодавства щодо забезпечення незалежного та справедливого правосуддя шляхом достатнього та належного фінансування. Неодноразово Конституційний Суд України визнавав відповідні норми Закону України „Про державний бюджет” неконституційними, проте рішення Конституційного Суду України відповідними державними органами ігноруються. При цьому, з одного боку, законодавча влада приймає акти про боротьбу з корупцією, забороняючи використовувати для потреб суду позабюджетні кошти та матеріально-технічні засоби, а з іншого, виділяючи разом із виконавчою владою мізерні суми на здійснення правосуддя, штовхає керівників судів на ту ж саму корупцію.

Зокрема, незважаючи на неодноразові застереження Рахункової палати, суди та ДСА України продовжують практику використання коштів місцевих бюджетів на фінансування судових органів, що є порушенням статей 82-84, 85 і 87 Бюджетного кодексу України та статті 2 Закону України „Про джерела фінансування органів державної влади”. Відповідно до цих статей, здійснення видатків на фінансування органів судової влади повинно проводитися виключно за рахунок коштів державного бюджету, фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів заборонено.

Зазначені факти обумовлюють необхідність спеціального законодавчого врегулювання особливостей фінансування судів.

1. Існуючий механізм планування та затвердження видатків на судову владу має відмінні риси як в законодавчо визначеному порядку формування бюджету судових органів (видатки на утримання Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів плануються їх апаратами, інших судів – ДСА України), так і в адмініструванні цих процесів органами судової та виконавчої влади, на які покладено управлінські функції із зазначених питань.

Зокрема, обсяг планових видатків та їх розподіл у процесі затвердження видатків на утримання Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів здійснюється на підставі доведених Мінфіном лімітів до апаратів цих судів (для Конституційного Суду України – його Секретаріату), рішення яких надалі затверджуються або узгоджуються президіями судів (для Конституційного Суду України - на його засіданнях, які є однією з форм його роботи).

На відміну від цього, обсяг планових видатків та їх розподіл у процесі затвердження видатків на утримання інших судів здійснюється на підставі доведених Мінфіном лімітів ДСА України, рішення якої з цих питань не проходить попередньої процедури обговорення і узгодження з органами суддівського самоврядування (регіональними радами суддів України – щодо місцевих та апеляційних загальних судів, радами суддів спеціалізованих судів - щодо місцевих та апеляційних спеціалізованих судів) та затвердження Радою суддів України.

Це призводить як до критики та недовіри суддів до роботи ДСА України, так і до необґрунтованого, а в деяких випадках і до незаконного розподілу видатків між місцевими та апеляційними судами загальної юрисдикції.

Крім того, відповідно до статей 117, 120 і 126 Закону України „Про судоустрій України”, на ДСА України покладені повноваження із забезпечення належних умов діяльності конституційно визначених органів суддівського самоврядування (з’їзду суддів України, Ради суддів України, конференцій суддів, рад суддів тощо) та кваліфікаційних комісій суддів усіх рівнів. Водночас у державних бюджетах кошти на зазначені цілі взагалі не передбачалися. Як наслідок, організаційне забезпечення діяльності кваліфікаційних комісій та рад суддів здійснюється ДСА України в межах бюджетних призначень, які не передбачають видатків, як на утримання апаратів цих комісій і рад, так і матеріально-ресурсне забезпечення їх діяльності. За таких умов діяльність комісій та рад суддів забезпечувалася за остаточним принципом.

Підрозділи, які були визначені ДСА України та її територіальними управліннями відповідальними за організаційне забезпечення діяльності комісій та рад суддів, матеріально не забезпечили їх діяльність, оскільки вони не підконтрольні їм, а цільові видатки на цю мету не передбачені. Фактично комісії та ради суддів виступають у ролі прохачів.

За існуючою системою організаційне забезпечення діяльності кваліфікаційних комісій та рад суддів господарських, адміністративних та військових судів, на відміну від організаційного забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Ради суддів України та кваліфікаційних комісій і рад суддів загальних судів, здійснюється апаратами вищих спеціалізованих судів і військового апеляційного суду Центрального регіону, що є порушенням вимог статті 120 Закону України „Про судоустрій України”, відповідно до якої організаційне забезпечення діяльності кваліфікаційних комісій та рад суддів усіх рівнів повинно здійснюватися ДСА України.

Для реалізації принципів єдності судової системи, самостійності та незалежності судової влади необхідно законодавчо забезпечити порядок затвердження окремого бюджету судової системи з визначенням видатків для забезпечення роботи органів суддівського самоврядування України. Варто закріпити за органами судової влади право на подання безпосередньо до Верховної Ради України пропозицій щодо фінансування своїх видатків.

2. За відсутності законодавчо затверджених єдиних нормативів фінансового та ресурсного забезпечення органів судової влади, визначення граничних обсягів видатків судів у проекті державного бюджету, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 № 621 „Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету”, цілком залежить від Міністерства фінансів України.

За таких умов основою визначення бюджетних призначень для судової системи повинні бути нормативи фінансового забезпечення організаційної діяльності судів та гарантій суддів. Ці нормативи мають ґрунтуватися на реальних фінансових можливостях держави і враховувати фактичні джерела доходів.

Після неодноразових звернень Ради суддів України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів до Президента України, Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України з питань неналежного забезпечення судів приміщеннями Урядом було прийнято Державну програму забезпечення судів належними приміщеннями на 2006-2010 роки (постанова Кабінету Міністрів України від 04.07.2006 № 918), якою на зазначені цілі передбачалося виділити 1919,6 млн. гривень.

Водночас обсяг бюджетних асигнувань, спрямованих державою протягом 2006-2009 років на реалізацію зазначеної Програми, фактично становив лише 3,4 відсотка від загальної суми, а Законом України „Про Державний бюджет України на 2010 рік” на ці цілі передбачено лише 9 млн. гривень.

Не було виконано, внаслідок відсутності бюджетних асигнувань на фінансування відповідних заходів як в кошторисах ДСА України (відповідального органу згідно зі статтею 126 Закону України „Про судоустрій України”), так і в кошторисах місцевих державних адміністрацій, пункту 7 Указу Президента України від 16.11.2004 № 1417/2004 „Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів” у частині забезпечення адміністративних судів належними приміщеннями.

Станом на 01.12.2008 з 27 окружних і 7 апеляційних адміністративних судів 22 та 6 судів відповідно, або 82 відсотки, розташовувались у приміщеннях комунальної, державної і приватної власності на умовах оренди та суборенди. За таких умов упродовж 2006-2008 років тільки на оплату оренди та облаштування приміщень приватної і комунальної власності неефективно і неекономно використано коштів держбюджету в сумі 5,8 млн. гривень.

Вирішення подібних проблем залежить від затвердження фінансових і матеріальних нормативів, що одночасно з прийняттям окремого бюджету судової системи дасть змогу усунути ризики адміністративного впливу на правосуддя шляхом обмеження обсягів фінансування. Бюджетні пропозиції до бюджету судової влади повинні формуватися на законодавчо затверджених нормативах фінансового та ресурсного забезпечення організаційної діяльності судів, а також бути узгодженими Радою суддів України на підставі погоджувальних рішень відповідних рад суддів.

3. У ході подальшого реформування судової влади необхідно запобігти фактам застосування позабюджетних джерел залучення коштів для вирішення питань фінансового забезпечення судової системи.

Крім того, потребує чіткого законодавчого врегулювання питання стягнення судового збору та визначення його розмірів.

У 1999 році було суттєво обмежено надходження коштів до державного бюджету шляхом законодавчого зменшення ставок державного мита із судових справ, зокрема господарських, за позовними заявами майнового характеру з 5 до 1 відс. ціни позову (Закон України „Про внесення змін до статті 3 Декрету Кабінету Міністрів України „Про Державне мито”). Зазначені обмеження були економічно невиправданими для держави, оскільки це значно зменшило суму щорічних надходжень до державного бюджету. За розрахунками Рахункової палати лише за перше півріччя 2009 року через зменшення розміру ставки держмита за цією категорією справ до держбюджету не надійшло 247,1 млн. гривень. Незначний розмір ставок мита провокує ризики зростання кількості судових справ, пов’язаних з перерозподілом власності з ознаками рейдерських захоплень.

Відповідно до статті 44 Господарського процесуального кодексу України та статті 79 Цивільного процесуального кодексу України, витрати з інформаційно-технічного забезпечення судових процесів належать до структури судових витрат, до якої, зокрема, також належать судові збори в цивільному судочинстві та державне мито в господарському судочинстві. Згідно із цивільним та господарським процесуальним законодавством, державне мито та судовий збір є рівнозначними за своєю суттю та правовою природою. Застосування зазначених термінів у законодавстві було обумовлено невиконанням Кабінетом Міністрів України та Парламентом вимог розділу XI „Прикінцеві та перехідні положення” Цивільного процесуального кодексу України, затвердженого Законом України від 18.03.2004 № 1618-1V, щодо прийняття Закону України „Про судовий збір”.

До цього часу податкового закону про судовий збір не прийнято. З 23.11.2007 на розгляді Верховної Ради України знаходиться законопроект за № 891 „Про судовий збір”, який постановою Верховної Ради України від 09.02.2007 № 662-V прийнято за основу. Згідно зі статтею 1 законопроекту, судовий збір – це загальнодержавний збір, який справляється на всій території України за подання заяв, скарг до суду, а також за видачу судами документів та включається до складу судових витрат. Судовий збір зараховується до Державного бюджету України, а його кошти спрямовуються на забезпечення діяльності судів, пов’язаної з безпосереднім розглядом справ та інформаційно-технічними послугами, (стаття 9 законопроекту).

Рахункова палата вважає за необхідне внесення змін і доповнень до цивільного та господарського процесуальних кодексів України, якими визнати такими, що втратили чинність, положення статей, згідно з якими до судових витрат віднесено витрати з інформаційно-технічного забезпечення судових процесів.