Лекції з дисципліни „Бюджетний менеджмент”
Старший викладач Хандюк Ірина Миколаївна
Тема 3. Бюджетний дефіцит і джерела його фінансування
Поняття бюджетного дефіциту і причини його виникнення
Види і форми бюджетного дефіциту
Джерела покриття бюджетного дефіциту
Дефіцит місцевих бюджетів
Способи управління бюджетним дефіцитом
3.1. Поняття бюджетного дефіциту і причини його виникнення
Від надійності збалансування доходів і видатків бюджету на стадії його планування залежить фактичний стан бюджетної зокрема й економічної в цілому системи.
Стан бюджету будь-якого рівня характеризується трьома показниками:
рівновагою доходів і видатків;
бюджетним надлишком (профіцит бюджету) – перевищення доходів над видатками;
бюджетним дефіцитом – перевищення видатків над постійними доходами.
Рівновага доходів і видатків бюджету є його найбільш доцільним і обгрунтованим станом. Вона означає, що всі видатки бюджету мають відповідні джерела фінансування.
З позиції фінансової діяльності держави немає потреби, з одного боку, формувати зайві доходи, а, з другого, включати в свій план видатки, без гарантованих надходжень для їх фінансування. Досягнення врівноваженості бюджету є основним завданням бюджетного планування. Враховуючи розгалужений склад видатків бюджету та різноманітність джерел формування доходів, а, головне, систему фінансових інтересів у суспільстві стосовно бюджету, коли кожний суб’єкт зацікавлений отримати якомога більше асигнувань і сплатити якнайменше податків та платежів, можна відзначити, що практична реалізація цього завдання є занадто складною.
З позиції адміністративного управління фінансами в залежності від конкретної ситуації можна або збільшити податки, або скоротити видатки.
З позиції оптимізації бюджету та його ролі в суспільстві рівноваги доходів і видатків бюджету досягти дуже важко, адже будь-яке скорочення видатків чи збільшення рівня оподаткування призводить до певних наслідків, які необхідно виявити, прорахувати та проаналізувати.
Завдання врівноваженості бюджету включає настільки багато суб’єктів фінансових відносин, має настільки багато чинників і обмежень, що практично не піддається математичному моделюванню. Тому його реалізація повністю залежить від фахівців з бюджетного менеджменту, їх професіоналізму й ерудиції, чесності й порядності, мужності й стійкості.
Бюджетний надлишок є досить специфічним явищем. По-перше, як вже відзначалось, це досить відносний показник, адже завжди можна знайти напрями використання коштів. „Зайвих” грошей взагалі не буває. По-друге, його можна встановити тільки при нормуванні видатків.
В Україні поняття профіциту бюджету визначено Бюджетним кодексом України. Воно введено з метою проведення взаємовідносин між бюджетами у формі вилучення цього надлишку доходів. З позиції бюджетного планування надлишок бюджету по суті є однією з форм бюджетних резервів для фінансування непередбачених видатків. Але з такою метою його виділяти не доцільно, адже є відповідні резервні фонди, куди можна включити цей надлишок. Таким чином, бюджетний надлишок не є нормальним станом бюджету. Він може встановлюватись і визначатись тільки з метою адміністративного втручання органів влади і управління більш високого рівня в складання і виконання бюджетів нижчого рівня.
Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів.
Оборотний залишок бюджетних коштів – частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів.
Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється в розмірі не більше 2 % планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у Законі України „Про Державний бюджет України на … рік” або рішеннм про місцевий бюджет.
Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).
Бюджетний дефіцит є найбільш складним і разом з тим досить поширеним явищем. Бюджетний дефіцит відображає не просто перевищення видатків над доходами. Це перевищення видатків над постійними доходами бюджету, якими є податки і обов’язкові платежі. Бюджетний дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, оскільки при складанні і затвердженні бюджету встановлюються джерела його покриття. Тобто, необхідно чітко розрізняти бюджетний дефіцит і незбалансованість бюджету в зв’язку з невизначеністю у джерелах покриття дефіциту. Відсутність чіткої політики стосовно бюджетного дефіциту і визначення джерел його покриття характеризує стан бюджету, який умовно можна визначити як бюджетну пустоту чи діру. Тобто в бюджет включається певна сума видатків, що не мають відповідного забезпечення. Таке явище в цілому не припустиме. Однак в Україні на початку 90-х років воно мало місце. Затверджувався неврівноважений бюджет, що значно ускладнювало його виконання. Адже при незабезпеченому перевищенні видатків над доходами неясно, які видатки фінансувати, а які ні. З іншого боку, виходячи із законодавчого характеру бюджету, необхідно фінансувати всі затверджені видатки, але у такому випадку за рахунок чого?
Згідно Бюджетного кодексу України затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється лише за наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету.
Отже, дефіцит бюджету – це перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету).
У цілому основною причиною виникнення бюджетного дефіциту є випередження темпів зростання бюджетних видатків порівняно зі зростанням доходів бюджету. Конкретні причини можна об’єднати у такі групи: об’єктивні (або вимушені), суб’єктивні (невимушені або свідомі).
Об’єктивні причини пов’язані з вимушеними діями держави, в результаті чого виникає необхідність збільшувати видатки бюджету за відсутності необхідного обсягу доходів. До об’єктивних причин належать:
надзвичайні обставини (війни, епідемії, стихійні лиха тощо);
необхідність здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки з метою її структурної перебудови, що у майбутньому може забезпечити приріст валового внутрішнього продукту, зміцнити економічну могутність держави та підвищити матеріальний і культурний рівень життя населення. Це явище відображає не кризу в економічному житті суспільства, а державне регулювання економіки, спрямоване на забезпечення прогресивних зрушень у суспільстві;
необхідність підвищення рівня доходів громадян у зв’язку з відставанням їхнього обсягу від прожиткового мінімуму тощо.
Суб’єктивні причини пов’язані з невимушеними, свідомими діями держави, у результаті чого виникає бюджетний дефіцит. До суб’єктивних причин належать:
кризові явища в економіці, її розвал, що супроводжується скороченням обсягів валового внутрішнього продукту, різким зниженням ефективності виробництва, інфляційними процесами;
неефективність внутрішніх та зовнішніх фінансово-кредитних зв’язків;
наявність значного тіньового сектору в економіці та низька податкова дисципліна;
значне зростання і нераціональна структура бюджетних видатків;
надмірне зростання соціальних видатків порівняно з темпами зростання валового внутрішнього продукту;
надмірні витрати на утримання апарату управління;
надмірні витрати на оборону та мілітаризацію економіки у мирний час;
нездатність влади тримати під контролем фінансову ситуацію у державі;
недосконалість, неузгодженість і часті зміни фінансового законодавства;
ігнорування та свідоме ухилення від виконання чинного законодавства суб’єктами фінансових відносин;
корупція в органах державної влади, державного управління, місцевого самоврядування, судової влади та правоохоронних органах.
Об’єктивні причини – є вимушеними, не залежать від бажання чи небажання держави і не свідчать про низький рівень державного фінансового менеджменту, а суб’єктивні причини – безпосередньо пов’язані з неефективним державним фінансовим менеджментом і за бажанням державної влади можуть бути усунені повністю.
Отже, бюджетний дефіцит у цілому як особливе фінансове явище не обов’язково є негативним і надзвичайним. Нині у світі практично немає жодної держави, яка б не стикалася з бюджетним дефіцитом. Звичайно, за умов ідеального становища в економіці дефіцит відсутній і держава може оптимально зіставляти обсяг своїх доходів відповідно до фінансових можливостей без будь-якої шкоди для суспільства. Однак насправді це буває дуже рідко, оскільки економічні кризи є поширеним явищем.