Глава 2: Бюджетный процесс

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный кодекс РФ к участникам процесса относит:

1. Президента страны;

2. органы законодательной (представительной) власти;

3. органы исполнительной власти;

4. органы денежно-кредитного регулирования;

5. органы государственного и муниципального финансового контроля;

6. государственные внебюджетные фонды;

7. главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;

8. иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

9. бюджетные учреждения;

10. государственные и муниципальные унитарные предприятия, других получателей бюджетных средств;

11. кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; иные органы.

Бюджетные полномочия законодательных органов включают рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы и иные полномочия. Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны: с составлением проекта бюджета; внесением его на утверждение; ведомственным контролем за исполнением бюджета; представлением отчета об исполнении бюджета и с другими полномочиями.

Составление бюджетов на очередной год (с 1 января по 31 декабря) основывается на:

· бюджетном послании Президента РФ;

· прогнозе социально-экономического развития страны;

· основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

· прогнозе свободного финансового баланса;

· плане развития государственного и муниципального сектора экономики.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия - составление проекта бюджета, чему предшествует разработка прогнозов развития страны, а также подготовка финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Названная стадия состоит из несколько этапов. На первом федеральными органами исполнительной власти разрабатывается прогноз функционирования экономики страны на очередной год. На втором этапе федеральными органами исполнительной власти распределяются предельные объемы бюджетного финансирования, формируется перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовываются объёмы их финансирования.

Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета.

Рассмотрение Государственной Думой проекта федерального бюджета включает четыре чтения.

В первом чтении (в течение 30 дней) Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, программу внешних заимствований и предоставления кредитов. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета:

· доходы по группам, подгруппам и статьям;

· распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

· размеры несбалансированности бюджета и источники покрытия дефицита;

· общий объём расходов.

Результатом обсуждения является принятие проекта федерального бюджета в первом чтении и утверждение его основных характеристик.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:

· передать его в согласительную комиссию (орган, создаваемый двухпалатным парламентом для преодоления разногласий, возникших между палатами по поводу законопроекта. Согласительная комиссия является методом примирительной процедуры. Она создается палатами на паритетных началах, ее решения носят рекомендательный характер).;

· вернуть в Правительство РФ на доработку на срок до 20 дней;

· поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении (в течение 15 дней) Государственная Дума утверждает расходы по разделам функциональной классификации в пределах общего объёма расходов федерального бюджета, утверждённого в первом чтении. Утверждается также размер федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств.

При рассмотрении проекта федерального бюджета в третьем чтении (в течение 25 дней) Государственная Дума обсуждает расходы бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, а также перечень защищённых статей, программу внешних заимствований.

В четвёртом чтении (в течение 15 дней) рассматриваются поправки к закону, а также поквартальное распределение доходов, расходов, дефицита бюджета. Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совета Федерации (длится до 14 дней). Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Если закон о федеральном бюджете на очередной год откланяется Президентом РФ, он передается для преодоления разногласий в согласительную комиссию.

Необходимо отметить, что если при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Парламента, то он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи дней.

Третья стадия бюджетного процесса - исполнение бюджета.

Исполнение бюджетов различных уровней является одной из стадий бюджетного процесса, который конкретизируется в зависимости от вида бюджета. Нормы, конкретизирующие исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, содержатся в соответствующих нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления.

К важнейшей новелле БК РФ в регулировании данной сферы бюджетной деятельности следует отнести закрепление казначейского исполнения бюджетов. Статья 215 БК РФ содержит норму, согласно которой в РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов. В соответствии с данным положением исполнение федерального бюджета повсеместно осуществляется в настоящее время Федеральным казначейством и его органами, которые являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств федерального бюджета. Они осуществляют платежи за счет средств федерального бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений. Исполнение бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими данную стадию бюджетного процесса.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета требует значительного времени, проведения определенных организационных мероприятий и т.д. Этим и объясняется, что, как правило, исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется финансовыми органами с помощью кредитных организаций, в которых бюджетные учреждения имеют бюджетные счета.

Исполнение федерального и иных бюджетов завершается 31 декабря.

Четвертая, завершающая стадия бюджетного процесса – подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона.

По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.