Глава III

ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ НАЗНАЧЕНИЕ УПРАВЛЯЮЩИХ1

Выборы являются демократическим способом назначения уп¬равляющих. Иногда подвергаемое сомнению существование вы¬боров в действительности служит одним из условий плюралис¬тической демократии. Они являются результатом реализации гражданами предоставленного им избирательного права и выбо¬ра такой-либо избирательной системы.

Отдел 1

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

§ 1. Предоставление права голоса

В настоящее время право голоса характеризуют две основные черты. Оно является всеобщим и равным.

А. Всеобщность избирательного правд

В западных демократиях развитие всеобщего избирательного права носит прогрессивный характер. Всеобщее избирательное право сначала было предоставлено мужчинам, а в XX в. оно было распространено на женщин.

1. Был пройден путь от цензового голосования, основанного на имущественном положении (la fortune), ко всеобщему голо¬сованию.

Des gouvernants — правящих лиц, правителей, власть имущих. — Прим. перев.

Во Франции в 1791 г. избирательное право на выборах первич¬ных собраний было предоставлено гражданам, платившим налог, по меньшей эквивалентной заработной плате за три рабочих дня. Но для того чтобы обладать избирательным правом в собраниях второй ступени, на которых избирались представители выборщи¬ков, нужно было быть собственником или нанимателем собствен¬ности, за которую платился налог, равный оплате от 150 до 200 рабочих дней; в результате избирательный корпус сокращал¬ся до 43 тыс. избирателей. Всеобщее право было восстановлено в 1793 г., но Конституция 1793 г. не действовала и цензовое голосо¬вание впоследствии было вновь введено. Реставрация монархии в 1815 г. «утяжелила» требуемый ценз, который привел к замет¬ному уменьшению избирательного корпуса (90 тыс. избирате¬лей), и вопрос о его расширении вновь встал только во время революции 1848 г. Всеобщее голосование было восстановлено в 1848 г. и с тех пор больше не пересматривалось. В Великобритании избирательное право эволюционировало более медленно, поскольку последние ограничения исчезли лишь после окончания Первой мировой войны.

В Соединенных Штатах Америки ограничения продолжали су¬ществовать до 1965 г. (избирательный налог — poll taxes — и тесты об уровне образования избирателей). Действительно, изби¬рательное законодательство относится к компетенции штатов, и последние использовали эту компетенцию для того, чтобы раз¬личными способами попытаться ограничивать право голоса чер¬нокожего населения.

2. Избирательное право женщин

В XIX в. всеобщее голосование являлось сугубо мужской прерогативой. Женщины не обладали самостоятельной юри¬дической правоспособностью, потому что не могли выпол¬нять некоторые юридические действия без согласия своих мужей. ■

Именно англосаксонские страны первыми признали право голо¬са за женщинами, сначала на уровне некоторых штатов США (Вайоминг, 1869 г.), затем на федеральном уровне (1919 г.). Ве¬ликобритания признала право голоса за женщинами в 1919 г. сначала с 30-летнего возраста, затем, в 1928 г. — с 21 года присоблюдении тех же-условий, что и при предоставлении права го¬лоса мужчинам.

Признание права голоса за женщинами во Франции было осу¬ществлено Временным правительством после Освобождения (1944 г.). Предшествующие проекты терпели неудачу из-за на¬стороженности тех, кто опасался, что предоставление права голо¬са женщинам повлечет крен избирательного корпуса вправо. Швейцария оставалась в течение долгого времени в стороне от ука¬занного движения; женщинам было предоставлено право голоса на федеральных выборах только после референдума 7 февраля 1971 г., но пришлось ждать решения Федерального суда, для того чтобы последний колеблющийся кантон предоставил право голо¬са женщинам в 1990 г. (полукантон Аппенцелль-Иннеродден). Признание избирательного права для женщин, однако, не по¬влекло их широкого участия в политической жизни. Числен¬ность женщин, избирающихся в представительные учреждения, далеко не пропорциональна числу избирательниц. Данное об¬стоятельство служит поводом, для того, чтобы были предпри¬няты позитивные меры в отношении составления списков,кан¬дидатов. В некоторых странах политические партии были вы¬нуждены приспосабливаться к изменениям общественного мне¬ния. Это не относится к Франции; потребовался пересмотр Конституции (8 июля 1999 г.) в отношении ее ст. 3 и 4, чтобы в законодательном порядке «благоприятствовать равному до¬ступу женщин и мужчин к получению выборного мандата и к выполнению законодательных функций» для того, чтобы разре¬шить законодателю не считаться с судебной практикой Консти¬туционного совета, который запрещал любую дискриминацию в отношении мужчин и женщин при осуществлении избира¬тельного права (решение Конституционного совета от 18 нояб¬ря 1982 г. № 82-146 о квоте по половому признаку и от 15 ян¬варя 1999 г. о региональных выборах). На этой основе прави¬тельство предложило закон о равном доступе, который вводил равенство мужчин и женщин при голосовании списком и со¬держал положения, предусматривавшие равенство в порядке представления кандидатур (либо чередование мужчин — жен¬щин, либо равенство группы из шести кандидатов в порядке представления в списке). Что же касается Национального со¬брания, которое избирается путем униноминального голосова¬ния , то разрыв в 2% в численности кандидатов влечет сокра¬щение помощи, предоставляемой политической партии.

В. Равенство избирательного права

Ни один гражданин не может иметь более одного голоса. Это ус¬ловие порождает проблему плюрального вотума и нарезки изби¬рательных округов.

1. Плюральный вотум

В XIX в. некоторые избиратели могли иметь по нескольку голосов вследствие обладания некоторыми качествами. Так, получивший диплом об окончании университета пользовался дополнительным голосом в Великобритании, так же как отцы семейств в Бельгии. Плюральное голосование противоречит принципу политического равенства граждан. Конституционный совет Франции подтвердил запрещение плюрального вотума в своем решении от 17 февраля 1979 г. № 79-101 в.отношении членов прюдоминальвдго суда .

2. Образование избирательных округов

Образование демографически неравных избирательных округов является средством для предоставления повышенного «веса» не¬которым избирателям во время выборов.

Если в каком-либо государстве избирательный округ со 100 из¬бирателями избирает одного представителя, а в избирательном округе с 1 тыс. избирателей также избирается один представи¬тель, то избиратели первого округа будут иметь в 10 раз больший политический «вес», чем избиратели второго.

Техника разбивки избирательных округов, предназначенная для искажения результатов голосования, часто называемая джерри-мендерингом по имени губернатора штата Массачусетс (Джер¬ри ), превратилась в искусство нарезки округов в целях сохране¬ния у власти той или иной партии.

а.) Хотя избирательное законодательство относится к компе¬тенции штатов, Верховный суд США ввел правило, согласно которому избирательные округа должны быть образованы по принципу «один человек — один голос». При разбивке дол¬жен соблюдаться принцип демографического равенства изби¬рательных округов таким образом, чтобы избиратели одного из них не «весили» больше, чем избиратели других. Ь) Во Франции проблема нарезки избирательных округов была поставлена перед конституционным судьей в связи с выборами в Новой Каледонии (решения Конституционного совета от 8 ав¬густа 1985 г. № 85-196 и от 23 августа 1985 г. № 85-197), затем в 1986 г. при возврате к мажоритарной системе в два тура после эпизодического использования пропорциональной системы во время единственных выборов 1986 г. (решения от 1 и 2 июля 1986 г. № 86-206; решение от 18 ноября 1986 г. № 86-218). Конституционный совет установил принцип демографического равновесия (équilibre), согласно которому нарезка избиратель¬ных округов должна быть произведена главным образом на демо¬графической основе при соблюдении принципа равного предста¬вительства населения от каждого из избирательных округов. Отметим, что Совет предложил учитывать численность насе¬ления, а не только избирателей.

Законодатель разрешил, однако, отступать от этого принципа по соображениям общего интереса. Таким образом, любой де¬партамент может как минимум избирать двух депутатов, даже если его население столь небольшое, что департамент не впра¬ве рассчитывать на этих двух депутатов. Кроме того, при обра¬зовании избирательных округов также возможен учет сущест¬вующих административных границ (кантонов). Однако всякое отступление от принципа демографического равновесия не должно быть произвольным и должно быть оправданно, с) При нарезке избирательных округов важно не только со¬блюдать демографическое равновесие. Необходимо также вно¬сить изменения в эту «нарезку» с учетом изменения числен¬ности населения. В Великобритании, таким образом, произво¬дится перенарезка каждые 10 лет на основе заключений неза¬висимых комиссаров.

С. Требования к избирателю

Чтобы иметь право голоса, избиратель должен отвечать услови¬ям, относящимся к его гражданской, интеллектуальной и мораль¬ной правоспособности.

1. Гражданская правоспособность является результатом облада¬ния гражданством. Такое обладание никогда не было, однако, единственным условием, поскольку ему сопутствовали требования, связанные с налогами, уплачиваемыми гражданином. Эта цензовая система основывалась на идее, согласно которой только те, кто со¬действуют выполнению обязательств перед нацией, обладают опре¬деленной заинтересованностью и достаточно просвещены для участия, а также для определения национальной политики. В настоящее время только обладание гражданством является доста¬точным основанием для того, чтобы быть избирателем, и это пред¬полагает, что иностранцы не могут участвовать в выборах. Данное правило вытекает из абз. 4 ст. 3 Конституции Франции 1958 г.: «В соответствии с условиями, определяемыми законом, избирателями

являются все совершеннолетние французские граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими и политическими правами». Поскольку Договор о Европейском союзе предоставил гражда¬нам Союза, проживающим на территории государства-члена, гражданами которого они не являются, право голосовать на му¬ниципальных выборах, до ратификации этого договора потребо¬валось изменить Конституцию в соответствии с решением Кон¬ституционного совета от 9 апреля 1992 г. № 92-308. Ста¬тья 883 Конституции предусматривает, что «право голоса и право быть избранным на муниципальных выборах могут быть предо¬ставлены только гражданам Союза, проживающим во Франции». Однако поскольку Сенат, который участвует в выражении наци¬онального суверенитета, избирается путем косвенных выборов представителями территориальных коллективов, потребовалось сохранить только за гражданами своего государства право учас¬тия в выборах сенаторов. По этой же причине иностранцы — граждане Европейского союза не могут осуществлять функции мэра или его заместителя, участвовать в выборах выборщиков сенаторов или в выборах сенаторов.

В то же время Конституционный совет не заявил никаких воз¬ражений против участия иностранцев — граждан Европейского союза в выборах членов Европейского парламента, поскольку этот орган находится вне сферы французского правопорядка, и иностранцы голосуют только в коммунитарном правопорядке.

2. Интеллектуальная правоспособность

Право голоса предоставляется только тем, кто обладает здравым рассудком.

На основании ст. 3 Конституции Франции 1958 г. презюмирует-ся, что все граждане государства обладают таким рассудком. В 1974 т. было установлено, что гражданское совершеннолетие 4 наступает с 18 лет; граждане, достигшие этого возраста, пользу¬ются правом голоса. '

Совершеннолетние, лишенные гражданской правоспособности, лишаются права голоса.

В прошлом требовалось выполнение иных требований, под¬тверждающих интеллектуальную правоспособность; к таковым относилось, например, требование о наличии Диплома (образова¬тельный ценз) или сдача специального экзамена (США).

3. Моральная правоспособность

Некоторые граждане, осужденные в уголовном порядке, рассматри¬ваются как морально недостойные быть избирателями, в частности, осужденные к лишению свободы за преступление или за уголов¬ный проступок на срок более трех месяцев без отсрочки исполне¬ния или более шести месяцев с отсрочкой исполнения приговора, а также на срок более месяца за некоторые уголовные проступки, как, например, кража, мошенничество, злоупотребление довери¬ем или ложное свидетельство. То же относится к лицам, объяв¬ленным несостоятельными, которые не были реабилитированы.

§ 2. Пользовайие правом голоса \

Для того чтобы обеспечить законность голосования и избежать риска мошенничества, необходимо установить точные правила, касающиеся учета избирателей и проведения голосования.

А. Включение в списки избирателей

Для того чтобы обладать полномочием осуществлять свое право голоса, недостаточно выполнять условия, необходимые для того, чтобы быть избирателем; нужно также быть включенным в изби¬рательный список.

Избирательный список — алфавитный перечень избирателей, 4 . внесенных в список в коммуне. Он используется на всех выбо¬рах и является объектом ежегодного пересмотра под контролем судебной власти.

Избиратель может быть внесен только в один список. Закон уточняет условия, при соблюдении которых ему разрешается быть включенным в список определенной коммуны (ст. Ь. 11 Из¬бирательного кодекса ). Можно быть включенным в списки одной из коммун:

в той, где избиратель имеет свое фактическое местожительство

(с1оппсП гее1);

в той, где он проживает не менее шести месяцев;

в той, где он в течение пяти лет подряд включался в список плательщиков прямых коммунальных налогов;

в той, где он осуществляет свои функции в качестве государст¬венного служащего, обязанного проживать по месту выполне¬ния своих обязанностей.

Во Франции осуществление права голоса является факультатив¬ным и неучастие в голосовании не наказывается. В других госу¬дарствах (Бельгия, Италия) голосование является обязательным и неявка наказуема. Последнее положение соответствует теории .«избирательное право — функция». Поскольку избиратель осу¬ществляет публичную функцию, которая ему доверена нацией, то считается допустимым, что эффективное осуществление этой функции составляет обязанность, неисполнение которой может быть наказуемо.

В. Голосование

Правила об избирательных операциях содержат два основных элемента: гарантировать свободу избирателя и обеспечить под¬линность (la sincérité) голосования.

Свобода избирателя обеспечивается главным образом тайным голосованием, ставящим избирателя под защиту от давления, ко¬торое могло бы оказываться на него для того, чтобы он голосовал за определенную партию, кандидата и т.д.

Подлинность голосования обеспечивается совокупностью действующих правил. Избиратели должны голосовать лич¬но. В отношении лиц, для которых это в силу объективных причин затруднительно, законодатель допускает голосование по почте, что позволяет сохранять тайну голосования. Но такая практика чревата многочисленными нарушениями; только лицам, в отношении которых имеется один из видов препятствий, предусмотренных Избирательным кодексом (ст. L. 71), разрешено голосовать по доверенности, которая должна быть составлена в органах публичной власти.

С целью соблюдения тайны голосования голосование осущест¬вляется в избирательной кабине, где избиратель опускает свой бюллетень в урну. Бюллетень должен быть положен в конверт установленного образца и опущен самим избирателем. Бюлле¬тень, содержащий какую-либо пометку, считается недействи¬тельным.

Избиратель должен поставить свою подпись на полях избира¬тельного списка.

Голосование и подсчет результатов проводятся под контролем бюро по выборам, председателем которого является один из чле¬нов муниципалитета или какой-либо избиратель коммуны, на¬значенный мэром. Делегаты кандидатов могут помогать в произ¬водстве избирательных операций.

1

Отдел 2

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

Дискуссии о достоинствах различных избирательных систем — классическая тема конституционного права. Действительно, выбор избирательной системы не может рассматриваться в ка¬честве нейтральной операции, поскольку результаты выборов варьируются в зависимости от применяемой системы. Выбор системы оказывает влияние не только на избрание представи¬телей, но также на характер и число политических партий, а в более широком Смысле — и на государственную систему (le régime politique).