Глава 8. Конституционные институты непосредственной демократии

8.1. Сущность выборов в зарубежных странах.

В соответствии со Всеобщей Декларацией прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля парода должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводится при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования, или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу выбора. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания уважения прав и свобод других лиц и удостоверения справедливых требований общественной морали и порядка общего благосостояния в демократическом обществе (ст. 29).

В Декларации ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 20 ноября 1963 года закреплено, что "никакая дискриминация по признаку расы, цвета кожи или этнического происхождения не должна допускаться при осуществлении любым лицом в его стране политических прав и прав гражданства, в частности права участвовать в выборах на основе всеобщего и равного избирательного права (ст. 3).

Как видно из приведенного документа, избирательное право является одним из средств реализации гражданином принадлежащего ему права управления своей страной. Насколько демократичен механизм реализации данного права - есть показатель степени демократизации всего государства в целом, а также его отдельных институтов.

роль прежде всего идет об органах государственной власти в системе разделения властей. Учет мнения населения страны при их формировании зависит не только от содержания избирательного права, но и в том числе от ??? избирательной системы как ??? подсчета голосов избирателей. Этим и другим проблемам и будет посвящено содержание настоящей лекции.

Политическая сущность выборов состоит в том, чтобы от лица народа, т. е. политически правоспособных граждан, посредством голосования за кандидатов, выдвинутых в соответствии с установленными законом правилами, образовывать различные органы государства, прежде всего представительные. Государственно-правовая наука зарубежных стран сущность выборов объясняет тем, что только во время их проведения, а скорее при анализе результатов выборов, возможно, получить реальную картину динамики изменения политического настроения общества. Результат происшедших перемен обращается на персональном составе выборных органов в государственной власти. Реализуя право на управление государством, население страны тем самым выражает через представителей конкретны политических партий, свое отношение к программам этих партий или партийных блоков. Выборы - легальная возможность смены политического курса через замену как главы государства, так и высших представительных органов страны.

На наш взгляд наиболее точно сущность выборов образует следующее высказывание В.И.Ленина (хотя в настоящий исторический момент его учению и пытаются придать "анафеме", но тем не менее отдельные мысли и сегодня не утрачивают актуальности): "Избирательная кампания потому представляет выдающийся интерес для всякого сознательного политического деятеля, что она дает объективный материал по вопросу о взглядах, настроениях, а следовательно и интересах различных классов общества".

Проведению любых выборов предшествует предвыборная кампания. Программы, с которыми выходят на выборы те или иные политические партии, те или иные кандидаты, в большинстве своем отражают проблемы, решение которых необходимо для общества и реально связано с гражданами государства. Без учета это невозможна победа на выборах или хотя бы завоевания голосов избирателей, необходимых для обладания депутатскими мандатами, возникает проблема с реализацией в последующей после выборов деятельности предвыборных обещаний кандидатов. В полном объеме они редко реализуются. Однако основные находят свое отражение в деятельности того или иного политика. Хотя даже полный его отказ от предвыборных обещаний никак не повлияет на вопрос о продолжении деятельности данного депутата, т.к. депутатский мандат в основном носит "свободный" характер.

Понятие избирательного права

В процессе подготовки, организации поведения выборов как главы государства, так и депутатов в различные представительные и законодательные органы государственной власти и местного самоуправления между гражданами, различными политическими партиями массовыми движениями кандидатами, возникают общественные отношения, которые нуждаются в правовой регламентации, так и в их теоретическом осмыслении. Так как только право наделено функцией регулятора общественных отношений вполне логично выделенные в конституционном праве институты избирательного права.

Понятие “избирательного права” употребляется в двух смыслах: объективном и субъективном. В объективном смысле - избирательное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов. Эти нормы находят отражение в конституциях практически всех государств, а также в текущем законодательстве, регламентирующем эти соответствующие вопросы. Нормы избирательного права подразделяются на материальные, закрепляющие принципы выборов, права граждан, политических партий, трудовых коллективов, массовых движений и процессуальные, определяющие порядок, процедуру проведения выборов.

Субъективное избирательное право - это предусмотренная действующими специфическими нормами возможность каждого гражданина, достигшего определенного возраста, принимать участие в выборах. Различается активное избирательное право - право избирать и пассивное - право быть избранным. Границы того и другого в ??? зависит от принципов избирательных прав, реализующегося в законодательстве того или иного государства.

Принципы избирательного права

Толковый словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И. и Шведова Н.Ю. “принцип” определяется как “основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы”. Избирательное право как институт конституционного права так же руководствуется своими, только ему присущими принципами, хотя некоторые из них можно встретить не только в избирательном праве. В настоящее время большинство зарубежных конституций провозглашают основными принципами формирования выборных органов государства - всеобщее и равное, избирательное право при тайном голосовании...

Рассмотрим каждый из названных принципов. Всеобщность. Отношение к данному принципу характеризуется разногласиями понимания его сущности. Наше государстве в него вкладывает такое избирательное право, при котором участвовать в выборах могут все взрослые граждане. Из этого правила, конечно, существуют исключения. Это касается, прежде всего, тех лиц, которые отбывают наказание в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда и граждан, признанных судом недееспособными. В этом пункте и наши, и зарубежные законодатели придерживаются аналогичной точки зрения. Нет единства в другом - критерии обладания как пассивного, так и активного избирательного права.

Под всеобщим избирательным правом в развитых зарубежных странах понимается такое избирательное право, которое ограничено различными избирательными цензами. Хотя избирательные цензы и ограничения, ставящие граждан в условия заведомо неравных юридических возможностей при формировании представительных органов государства, сегодня не имеют такого широкого распространения, как в прошлом веке, тем не менее законодательство ряда зарубежных стран не избавилось от таких цензов, а это значит, что согласно общепризнанным международным пактам они формально не обеспечивают всеобщности избирательного права.

Примером может служить имущественный ценз, т. е. требование иметь определенное имущество или уплачивать определенную сумму налога, чтобы получить право избирать. Этот ценз в разных формах действует з таких странах как Австралия, Колумбия, Мексика, Новая Зеландия, Южно-Африканская Республика и др. В Австралии, Колумбии, Бразилии и некоторых других странах право голоса ограничено цензом грамотности. Лица, признанные неграмотными не включаются также в списки избирателей в ряде штатов США.

Очень широко распространен а зарубежных государствах ценз оседлости, требующий, чтобы избиратель проживал в течении определенного срока (от 1 месяца до 2 лет) в местности, где происходит голосование. Ценз оседлости сегодня активно используется в целях ограничения избирательного права так называемых иностранных рабочих, доля которых в рабочей силе ведущих зарубежных стран довольно значительна, а также для дискриминации малообеспеченных групп населения, вынужденных кочевать по стране в поиске работы. Специальный ценз касается военнослужащих. Они не голосуют и не могут быть избраны в таких странах, как Аргентина, Голландия, Гондурас, Колумбия, Мексика, Турция, Эквадор и др. В ЮАР до 1390 года не голосовало коренное население, но события последних лет говорят о том, что и в этой стране право граждан в этом отношении восстанавливаются.

Что касается возрастных цензов, с помощью которых длительное время от участия в выборах отстранялись крупная категория граждан молодого возраста, то здесь в последнее время под влиянием общего подъема демократического движения произошли определенные изменения. Большинство ведущих капиталистических государств понизили возраст, необходимый для реализации активного избирательного права до 18 лет.

Для того, чтобы гражданин государства мог участвовать в голосовании, ему недостаточно удовлетворять избирательным цензам, а необходимо еще быть включенным в списки избирателей. Различают две системы регистрации избирателей: необязательную и обязательную. При действии системы необязательной регистрации (страны Латинской Америки, США, Великобритании и др.) избиратели должны сами позаботиться о том. чтобы их включили в списки. Система обязательной регистрации (Бельгия, Швейцария, Италия, Индия, Франция, Япония и др.) предполагает ответственность государственных органов за включение граждан в списки избирателей. С рядом дополнительных требований и более жестких ограничений связано предоставление пассивного избирательного права (права быть избранным). Гражданин, прошедший через все цензовые рогатки и зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивного избирательного права должен соответствовать ряду новых требований. Прежде всего, для кандидатов на выборные должности повсеместно за очень редкими исключениями, устанавливается более высокий возрастной ценз.

При предоставлении пассивного избирательного права значительно чаще применяется ценз оседлости и носит он обычно более жесткий характер. К кандидатам на выборные должности применяется ряд дополнительных требований - запрещается занятие определенных должностей, устанавливается необходимость исповедания определенной религии или любой религии и т.д. Выдвижение кандидатов, как правило, политическими партиями. Причем, для малых партий выдвижение кандидатов подчас затруднено требованием залога. Дело в том, что в ряде зарубежных стран, выдвинутая кандидатура регистрируется только в том случае, если будет внесена установленная законом сумма денег в качестве избирательного залога.

Залог возвращается, если кандидат собрал избирательного залога. Залог возвращается, если кандидат собрал установленное законом минимальное (во Франции - 5%, в Великобритании - IX и т. д.) число голосов. Иногда для получения пассивного избирательного права требуется внести избирательный залог в довольно крупной сумме (150 фунтов стерлингов в Великобритании, 1000 франков во Франции и т.д.). На наш взгляд, это требование вполне обосновано, ибо оно направлено на недопущение "несерьезных" кандидатов в предвыборную кампанию.

Огромную роль в предвыборной деятельности партий играет агитация в пользу выдвинутых ими кандидатов. Формы такой агитации весьма разнообразны. Прежде всего сюда следует отнести проведение предвыборных собраний и митингов, расклейку предвыборных афиш и плакатов, печатание статей и памфлетов в газетах, выступление по радио и телевидению. Проведение предвыборных собраний и массовых митингов регулируется в зарубежных странах примерно также, как и проведение всяких иных собраний. Чем партия богаче, тем чаще она может снимать помещения для предвыборных собраний, тем лучше и более просторные они будут.

Таким образом, размах избирательной кампании каждой партии зависит от ее финансовых возможностей, хотя в законодательстве ряда стран (например, США, Великобритания, Япония, ЮАР) формально закреплен максимальный предел расходуемых средств.

Но это обманчивая идея установления ограничения не соблюдается. Так, в США на выборах в Сенат закон запрещает тратить более 25 тыс. долларов, на деле же избрание в сенаторы обходится более чем в 1 миллион долларов. В Англии основное бремя расходов на агитацию несут партии в целом, закон же ограничивает расходы отдельных граждан (кандидатов). Во многих государствах никаких ограничений избирательных расходов не существует даже формально.

В ряде европейских стран сохранилось конституционное понятие "избираемости", в котором выражена совокупность особых требований и условий, необходимых для избрания тех или иных лиц в парламент или одну из его палат. Таким образом, конституционным путем происходит разделение граждан на тех, кто обладает качеством "избираемости", и на тех, кто даже формально не может на неге претендовать. Характерны в этом отношении некоторые пункты Конституции Бельгии, четко предписывающие, кого можно избирать сенаторами. В ст. 56 в Конституции перечислена 21 категория граждан, принадлежность к которым является необходимым условием для избрания в сенат. Начинается этот список с министров, бывших министров, государственных министров, включает бывших губернаторов и бывших членов советов провинций, бывших офицеров армии и флота, бургомистров, профессоров, служителей культов, генеральных директоров и инспекторов различных министерств, а завершается членами консультативных советов при департаментах министерств. Есть в этом перечне и собственники недвижимостей с доходом не менее 12 тыс. франков, руководители предприятий с числом рабочих не менее 100 и сельскохозяйственных предприятий размером не менее 5 га.

Конституционное закрепление 21 категории граждан, которые могут быть избраны вполне логично вписывается в теорию западных государствоведов, согласно которой страной должны править не "кухари", а знающие высокообразованные граждане, заинтересованные как в экономической, так и политической стабильности своего государства.

Равное избирательное право. В большинстве современных государств избирательное право формально является равным. Это означает: 1)каждому избирателю представляется равное количество голосов; 2) все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т, е. избирательные округи по численности избирателей должны быть одинаковыми.

Принцип равенства избирательного права искажается и нарушается повсеместно.

Долгое время а ряде стран существовал так называемый плю-ральный вотум, суть которого выражается в том, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставляется больше голосов, чем обычным избирателям. Так, в Англии дополнительные голоса представлялись лицам, имевшим недвижимую собственность и окончившим университеты. Частично сохранился плюральный вотум в Новой Зеландии. Там при выборах органов местного самоуправления лица, обладающие собственностью до 1000 фонтов стерлингов, имеют 1 голос, от 1000 до 2000 фонтов - 2 голоса и свыше - 3 голоса. На парламентских и президентских выборах плюральный вотум нигде не допускается законом.

Более распространенным методом нарушения равного избирательного права являются различные махинации с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим. Формально законы зарубежных государств признают, что каждый депутат должен представлять в парламенте одинаковое количество жителей. Они устанавливают норму представительства (число жителей, представляемых одним депутатом), в соответствии с которой представительным органам надлежит образовать избирательные округа. Однако эти законы сами обычно разрешают довольно значительные отступления от норм представительства. Так, в Англии законом разрешено отступление в ту или иную сторону от норм представительства на 25'/., в ФРГ - на 53''.. Практически это означает, что самый крупный избирательный округ в Англии по закону может быть в 1,5 раза больше самого мелкого, а в ФРГ - в 2 раза.

На практике крупные политические партии, располагая поддержкой избирательных комиссия всегда стараются произвести выкройку избирательных округов таким образом, чтобы это увеличивало их собственные шансы на победу в предстоящей избирательной кампании. Эта выкройка округов получила название избирательной геометрии. В основе избирательной геометрии лежат два приема: 1) создание округов, не равных по числу жителей и, следовательно, избирателей; 2) проведение границ округов таким образом, чтобы подавляющее большинство сторонников оппозиционной партии было сосредоточено в возможно меньшем числе избирательных округов.

Принцип этой махинации сводится к томи, чтобы загнав значительную часть избирателей партии своих противников в один (к примеру) округ, обеспечив себе большинство в 5 остальных округах. Необходимо заметить, что такая операция проводится в тех странах, где существуют одноименные (одномандатные, уноминальные) избирательные округа, т. е. от каждого округа избирается по одному депутату.

Прямые и косвенные выборы. Выборы органов государственной власти в зарубежных странах могут быть как прямыми, так и косвенными. При прямых выборах избиратели голосуют непосредственно за кандидатов на занимаемую должность. Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов сейм (парламент), отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. В этом случае воля избирателей направлена прямо непосредственно на избрание депутатов сейма. Следовательно, финский парламент избирается посредством прямых выборов.

При косвенных выборах избираются выборщики. Следует различать два вида выборщиков. В этой роли могут выступать, во-первых, специальные выборщики, которые избираются только для того, чтобы они подали голоса за кандидата в депутаты или другую должность и никаких функций других не имеют; во-вторых, члены выборных органов государства, для которых участие в выборах должностного лица является лишь одной из многих выполняемых ими функций, и притом не самой главной.

Примером первого рода выборщиков является коллегия выборщиков для избрания президента, которая, выполнив свою задачу, распускается. Рассмотрим этот вид выборов на примере США. На президентских выборах для победы кандидату президенту нужно было заручиться поддержкой по крайней мере 270 выборщиков. Этот факт не очень известен рядовым американцам. Они думают, что голосуя на выборах избирают президента. Но это просто иллюзия. Американские избиратели голосуют всего лишь за выборщиков от своего штата (558 человек от 50 штатов), которые почти через 1,5 месяца выборов решают, кто будет следующим президентом США.

При такой системе совсем не нужно добиваться поддержки большинства избирателей по всей стране. Достаточно получить большинство в нескольких штатах, которые в совокупности могут обеспечить "магическое" число - 270. Число выборщиков разделяется среди штатов примерно пропорционально их населению, а голоса избирателей каждого штата в целом отдаются кандидату, получившему в нем большинство голосов выборщиков.

Косвенные выборы используются также в ряде для формирования верхних палат парламентов. По своему характеру они менее демократичны нежели прямые выборы, ибо дают возможность для искажения воли избирателей. Прямые выборы в настоящее время применяются повсюду в зарубежных странах для избрания органов местного самоуправления, однопалатных парламентов и нижних палат двухпалатных парламентов.

Процедура голосования.

Завершающим этапом избирательной компании является голосование, после чего приступают к подсчету и определению результатов голосования. Голосование, т. е. подача голосов за выдвинутых кандидатов, в зарубежных странах обычно осуществляется лично. В некоторых случаях законодательство отдельных стран допускает голосование по почте, по доверенности, (для отсутствующих избирателей), а также голосование представителей за неграмотных и больных. Голосование по договоренности существует в немногих странах. В качестве примера рассмотрим Францию, Великобританию и Нидерланды.

Во Франции категория лиц, которым разрешается голосовать по доверенности, довольно многочисленна. Это лица, состоящие на службе в вооруженных силах, государственные служащие, находящиеся за пределами страны, персонал гражданских авиалиний, французы, постоянно проживающие вне пределов Франции, лица, состоящие на службе в полицейских силах, которые вынуждены в период выборов передвигаться по стране.

В Великобритании право голосования по доверенности в принципе предоставляется только лицам, состоящим на службе в вооруженных силах.

В Нидерландах лица, уполномачивающие голосовать по доверенности ограничены законом в выборе доверенного лица. Этим доверенным лицом может быть только член семьи, либо кто-нибудь из лиц, совместно с ним проживающих.

Голосование по почте вызывает меньше практических трудностей. Оно применяется во многих странах, к нему прибегают многие избиратели. В Австралии, Дании, ФРГ, Японии, Швеции и США практически нет никаких ограничений в этом отношении. Чтобы получить право голосовать по почте, достаточно своевременно предоставить разумное объяснение своего отсутствия. В Швеции, например, избирателю, необходимо лишь получить удостоверение о том, что он внесен а списки избирателей. По предъявлению такого удостоверения его голос принимается любым почтовым отделением, зарубежным дипломатическим представительством или консульством в течении 18 дней до выборов.

В ФРГ голосование по почте было введено избирательным законом от 7 мая 1956 года. Избиратель, прибегающий к этому способу голосования должен послать свою избирательную карточку и избирательный бюллетень директору по выборам его избирательного округа не позднее 6 часов вечера в день голосования. Избиратель должен подтвердить в письменной форме на своей избирательной карточке, что он сам заполнил свой избирательный бюллетень. Подобная процедура считается голосованием по почте при условии, что для этого используются специальные избирательные конверты.

Сам акт подачи голоса осуществляется обычно посредством заполненного бюллетеня, который избиратель опускает в урну. Бюллетени различны по форме. Например, в ФРГ на выборах в бундестаг (парламент) в марте 1982 года бюллетень выглядел так: он был разделен на две части по вертикали. Слева - черным шрифтом в колонку стояли фамилии кандидатов, баллотирующихся в данном избирательном округе, справа - шрифтом - названия партий, представивших списки. Всего в выборах участвовало 17 партий, представивших списки, но лишь немногие выставляли кандидатов во всех избирательных участках и во всех землях ФРГ. В кружочке против фамилии и названия партии нужно было ставить крестик. Бюллетень является наиболее распространенной, но не единственной формой голосования нашего времени. В США, например, в большинстве штатов отказались от бюллетеней и ввели машины для голосования. Она помещается в специальной кабине. Когда избиратель входит в кабину, опускается штора, которая автоматически открывается только тогда, когда избиратель проголосует. На панели машины помещается список кандидатов, которые расположены по вертикали в соответствии с партийной принадлежностью. Около имени каждого кандидата имеется рычажок. Кроме того над списком кандидатов каждой партии имеется так называемый "партийный рычаг". Если избиратель желает проголосовать за кандидатов из различных партийных списков, то он поворачивает рычажки у имени соответствующего кандидата. Если с- желает проголосовать за весь партийный список целиком, то для этого достаточно потянуть за "партийный рычаг". Машина для голосования устроена так, что проголосовать дважды избиратель не может.

Осуществление активного избирательного права (голосование) является делом гражданской совести избирателя. Тем не менее конституции многих зарубежных государств вводят институт обязательного голосования (Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Австрия, Австралия, Аргентина, Бразилия и др.). Отказ от голосования в этих странах рассматривается как правонарушение и влечет определенную санкцию. Эти меры направлены на преодоление абсентизма, т.е. уклонения избирателей от голосования при выборах представительных органов или должностных лиц.

Абсентизм как общественное явление, вызван разочарованием избирателей в возможности с помощью участия в голосовании влиять на политику, проводимую правительством. Согласно данным института общественного мнения Харриса, лишь 15 американцев из 100 указывали, что доверяют своему законодательному органу.

Институт обязательного голосования, безусловно, нельзя оценивать как демократическое установление. Оно особенно антидемократично в католических странах (Италия, Австрия, Бельгии и др.), где чрезвычайно велико влияние церкви и избиратели-верующие, в обычных условиях не принимают участия в голосовании, участвуют в выборах, голосуя по указанию католических священников.