Методические указания по изучению темы

Поскольку земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9 Конституции РФ), вопросы использования и охраны земель относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), то управлением землепользованием и охраной земель занимаются в той или иной степени все органы публичной власти. Необходимо разобраться в их полномочиях и компетенциях, привлекая знания государственного и административного права.

Полезно применить такой методический прием, как выделение основных задач управления землепользованием и охраной земель.

Управление землепользованием начинается с учета и экономической оценки земельных ресурсов. Этот блок задач сегодня решается на основе геоинформационных технологий и экономико-математического моделирования. Рабочий инструмент – государственный кадастр недвижимости. Вторая группа задач – предоставление земельных участков в собственность или пользование за деньги или бесплатно. Это осуществляется посредством торгов и других способов. Третий блок задач обусловлен необходимостью организации воспроизводства воспроизводимых земельных ресурсов. Надзор и контроль за использованием, охраной и воспроизводством земель завершает управленческий цикл землепользования.

Аналогично, управление охраной земель начинается c оценки их состояния относительно заданных норм их качества. Второй блок задач - предупреждение негативных воздействий способами нормирования этих воздействий, стимулирования применения чистых технологий, государственной экспертизы проектной документации «до того, как», земельного надзора и контроля «во время того, как», системы платежей за загрязнение земель, соответствующего воспитания-образования, и даже путем выведения из сферы хозяйственной деятельности целых пространственных массивов, называемых особо охраняемыми территориями. Третий тип задач в сфере охраны земель – ликвидация последствий негативных воздействий, или, по-простому, исправление того, что мы уже натворили с землей.

Постоянной, «сквозной» задачей является землеустройство³⁷.

Проще ориентироваться в сотнях нормативных правовых актов, когда создана принципиальная схема, «елочка», «решетка» задач; студент может построить свою схему, или пользоваться вышеприведенной.

Впервые в России наведением порядка в земельной собственности, определением границ частных владений, выделением казенных земель, ведением писцовых (межевых) книг занялись по указанию царя Ивана IV в середине XVI в.³⁸. И до сих пор еще далеко не все земли страны размежеваны, поскольку их очень много.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"³⁹регулируетгосударственный учет недвижимости, в том числе земель и земельных участков; согласно п. 2 ст. 1, государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Земельный участок обладает различными свойствами. В кадастре учитываются административные, геодезические, географические, экономические параметры, отражается юридическая история. Одних только почвенных характеристик десятки!

Согласно ст. 5 данного Закона, каждый земельный участок, как и любой объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный (кадастровый) номер, который присваивается объекту недвижимости органом кадастрового учета. В этих целях орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на единицы кадастрового деления: кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.

Сегодня таким органом являетсяФедеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, подведомственная Министерству экономического развития Российской Федерации.

Пример кадастрового номера конкретного земельного участка:

03:09:110102:0008, где:

03 – номер кадастрового округа (Республика Бурятия);

09 – номер кадастрового района (Кабанский район);

110102 – номер кадастрового квартала (часть сельского поселения Выдрино);

0008 – номер земельного участка в кадастровом квартале.

Геодезической основой государственного кадастра недвижимости являются государственная геодезическая сеть и опорные межевые сети. Картографической основой кадастра являются карты, планы, создаваемые в определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений формах и масштабах. Данные основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом "О геодезии и картографии"⁴⁰.

В соответствии со ст. 14 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", по запросам заинтересованных лиц предоставляются сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости. Данные о земельных участках предоставляются в виде кадастрового паспорта земельного участка (выписки из государственного кадастра недвижимости). Наличие этого документа – обязательное условие для государственной регистрации права на земельный участок, перехода права или обременений участка, в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁴¹.

Формы кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории утверждены приказом Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 66⁴².

Процедуры землеустройства, кадастрового учета достаточно сложны; профессия землемера непроста. Интересно, что первый президент США Джордж Вашингтон (1732 – 1799) в молодости продолжительное время работал землемером (Волков, 2001).

Разобраться с вариантами предоставления земельных участков для различных целей поможет скрупулезное изучение ЗК РФ, желательно с составлением алгоритмов в виде графических блок-схем.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд определяется главой VII1 ЗК РФ и главой 17 ГК РФ.

Отметим, что существуют также специальные правовые механизмы изъятия земельных участков, применимые к какой-либо территории (см., например, ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"⁴³;«О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁴

Основными формами воспроизводства земельных ресурсов являются сохранение и улучшение плодородия почв, рекультивация и мелиорация земель.

Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также самовольной мены земельными участками;

б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

в) требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;

г) требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);

д) требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

е) обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

ж) требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

з) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

г) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"⁴⁵.

Вопросы платного землепользования регулируются главой X ЗК РФ, Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, актами местного самоуправления. Формы платы за использование земли – земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Земельный налог является местным, все денежные средства от его уплаты поступают в бюджеты муниципальных образований.

Функции платы за использования земель просты: фискальная, то есть формирование доходной части местных бюджетов, и стимулирование рационального использования земли. Земельный налог, арендная плата уплачиваются независимо от результатов хозяйственной деятельности плательщика.

Налоговой базой является кадастровая стоимость земельного участка (если не определена рыночная). Налоговая ставка определяется Налоговым кодексом РФ, может уменьшаться решением органа местного самоуправления.

Согласно ст. 3 «Об оценочной деятельности в Российской федерации»⁴⁶, под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства; под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.

Федеральный стандарт оценки "Оценка недвижимости (ФСО N 7)", утвержден приказом Минэкономразвития РФ от 25 сентября 2014 г. № 611.

Программы рационального использования и охраны земель подразделяются на федеральные, региональные и местные. Порядок их разработки, утверждения и реализации определяется бюджетным законодательством РФ.

Отчуждение земельных участков является основанием для прекращения прав одного лица в отношении земельных участков ( их части) и возникновения прав другого лица на этот объект. Отчуждение земельных участков возможно по основаниям, прямо предусмотренным земельным и гражданским законодательством.

Отчуждение земельных участков возможно по воле правообладателя, помимо воли правообладателя, в том числе в результате гибели или уничтожения земельного участка, а также как мера ответственности за нарушение земельного или жилищного законодательства. Отчуждение земельных участков возможно и в публичных целях, для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Наиболее распространенными основаниями, направленными на отчуждение земельных участков, являются гражданско-правовые договоры: купли-продажи, дарения, мены, а также предоставление земельных участков по договору аренды или постоянное бессрочное пользование. Однако, в последнем случае земельные участки передаются во владение и пользование, а не отчуждаются на правах собственности другому лицу.

Необходимо учитывать, что в случаях отчуждения земельных участков в принудительном порядке, то есть помимо воли правообладателя, последний приобретает право на получение компенсации стоимости земельного участка, а также возмещения причиненных таким изъятием убытков. В случае изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд изъятие допускается лишь в том случае, если иным способом эти нужды не могут быть удовлетворены, поскольку такое отчуждение осуществляется помимо воли правообладателя и в противном случае, будут нарушены его интересы и субъективные права.

В исключительных случаях изъятие допускается без компенсации стоимости земельного участка. В частности в случае изъятия земельного участка за совершенное правонарушение.

Отказаться от прав на земельный участок могут не только собственники, но и лица обладающие участками на праве бессрочного пользования или праве пожизненного наследуемого владения (необходимо не забывать, что на указанных правах земельные участки более не предоставляются). Отказ правообладателя осуществляется в письменной форме и подлежит государственной регистрации. По общему правилу, такой земельный участок переходит в муниципальную собственность.

Реквизиция допускается исключительно в целях обеспечения публичных нужд по решению государственных органов в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

В виде санкции за совершенное правонарушение допускается конфискация земельного участка путем его безвозмездного изъятия – конфискации. Конфискация земельного участка осуществляется по решению суда.

С вопросом изъятия земельных участков тесно связны отношения по возмещению убытков причиненных изъятием земельных участков. Земельное законодательство предусматривает возможность взыскания убытков в полном объеме, в том числе упущенной выгоды.