ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Перераб 2012
1. Понятие и значение финансового контроля в Российской Федерации
Прежде, чем приступить к рассмотрению вопроса о понятии налогового контроля, следует определить значение используемых понятий и терминов.
В настоящее время превалирующей является точка зрения, согласно которой термины «надзор» и «контроль» наполнены различным содержанием.
По мнению А.В. Брызгалина1, как надзор, так и контроль представляют собой проверку, или наблюдение с целью проверки. Однако понятие контроля шире понятия надзора.
Так, если надзор касается соблюдения нормативных предписаний, то для контроля такое соблюдение – лишь один из его проявлений.
В рамках контроля возможны проверки только подведомственных объектов, в отличии от надзора, который наделён правомочиями по проверке третьих лиц, не входящих в структуру подчинения2.
Одним из важнейших направлений контроля является проверка целесообразности деятельности.
Контролю присуща также активная форма власти, которая позволяет не только выявить нарушения, но и непосредственно устранять их.
Необходимо подчеркнуть, что контроль, в отличии от надзора, построен на линейной (административной) или функциональной (в рамках определенной функции власти) подчинённости.
В теории управления также существуют определённые подходы к пониманию термина «контроль».
Здесь контроль рассматривается в нескольких аспектах:
как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций);
как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений);
как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения.3
Интересна позиция учёных, которые выделяют4:
организационный контроль – представляет собой выбор форм контроля, состав его субъектов и объектов;
методический контроль – это методы осуществления контрольных действий;
технический контроль – совокупность приемов проверки документов и операций.
Думается, что здесь идёт речь не о видах контроля, а скоре о его методах.
Однако указанные выше определения касаются только некоторых, хотя и важнейших черт контроля и не позволяют раскрыть суть этой категории в целом.
Представляется, что в целом контроль, с точки зрения науки управления, является одной из функций управления, которая выражается в системе наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к нарушителям5.
При определении понятия финансового контроля представляется важным исходить из того, что это, прежде всего, функция финансовой деятельности, что и обусловливает ее целенаправленность.
Функция всегда есть обособленная часть самой деятельности, в данном случае направленная на выявление обратной связи в достижении конкретного результата.
Целью финансового контроля, как функции финансовой деятельности, является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения.
Объектом финансового контроляявляютсяраспределительные процессыпо всем направлениям организации государственных и муниципальных финансов, движения всех видов фондов денежных средств. А именно,эффективность и целесообразность всех стадий собирания, распределения и использованияденежных фондов,сопровождающие их финансовая отчетность, бухгалтерский учет, акты финансового планирования и иная документация.
В этой связи различные варианты подходов к определению финансового контроля без уяснения главной цели финансовой деятельности не всегда являются удачными.
Например, определение этого вида контроля А. Ю. Савиным как системного процесса специальных структур с целью проверки выполнения органами власти и управления функций по эффективному управлению финансами, а также субъектами экономических отношений финансовых обязательств и соблюдения ими законности при финансовых операциях6 более отражает административно-правовую сущность контрольной деятельности, чем нежели ее финансовую направленность.
И в специальных работах исследователи финансового контроля не всегда последовательны в формулировании сущности финансового контроля.
Так, С.О. Шохин и Л.И. Воронина под финансовым контролем понимают, с одной стороны, систему органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере финансовой деятельности, а, с другой стороны, форму государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию денежных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины.7
И тем более вызывает возражения вывод о том, что финансовый контроль следует трактовать как «многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета».8
Прежде всего, обращает на себя внимание отождествление контроля и надзора, хотя речь может идти только о их сочетании в системе контрольной деятельности. Трудно согласиться с ограничением содержания контрольной работы рамками децентрализованных финансов, в которых экономические субъекты представлены в основном как плательщики в государственный бюджет. Кроме всего за пределами сущности финансового контроля осталась роль аудита, организация контроля за внебюджетными финансовыми средствами и структурными подразделениями управления денежными фондами.
Несмотря на многоаспектный подход к понятию финансового контроля думается, что авторам так и не удалось показать его главного назначения, а предложенные варианты привели к «распылению» его сущности.
Представляется неточным определение финансового контроля как контроля за законностью и целесообразностью в области финансовой деятельности,9 поскольку проверка законности и целесообразности не является прерогативой органов контроля, а всего лишь может быть представлена как одна из его задач.
Попытка в одном определении указать все основные задачи контрольной деятельности и всю ее функциональную направленность делает его громоздким и трудно воспринимаемым.10
Отличительная особенность финансового контроля от других видов контрольной деятельности проявляется в том, что в нем сочетаются возможности воздействия не только на подведомственный объект, но и на третьих лиц, не входящих в структуру подчинения. В отличие же от надзора, имеющего правомочия по проверкам любых объектов, при осуществлении финансового контроля возможно прямое воздействие на неподведомственный объект в пределах законодательного установления. Таким образом, в нем имеет место сочетание элементов контроля в чистом виде его проявления и ряда надзорных полномочий (межведомственный контроль, банковский и страховой надзор).
Другая черта финансового контроля проявляется в его связи с финансовой деятельностью, как ее составной части, а именно как функции. Это не контроль рублем, поскольку контроль рублем есть функция самих финансов. Это не метод управления и руководства финансами, что лежит за пределами финансовой деятельности. Финансовый контроль есть обособившая часть самой финансовой деятельности, и как справедливо заметил Э.А. Вознесенский, направленная на проверку обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.11
Вместе с тем не маловажным является и проверка процесса распределения финансовых ресурсов. К тому же нельзя сводить контроль только к одной проверке, это всего лишь разновидность метода, и которая не есть конечный результат, поскольку за ним следуют меры обеспечения справедливости и защиты нарушенных прав и интересов, в рамках компетенции самих контрольных органов.
Думается, что финансовый контроль можно определить как обособившуюся часть финансовой деятельности по выявлению ее результатов и обеспечению обоснованности и справедливости процессов формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и местного самоуправления, в целях создания финансовых условий для расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных потребностей. 12
Задачи финансового контроля вытекают из его общей цели по выявлению обратной связи в работе по собиранию, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов:
активно воздействовать на процесс распределения национального дохода и способствовать его рациональному и справедливому перераспределению;
определять эффективность экономических приемов и способов, а также средств достижения результата в финансовой сфере и их воздействия на хозяйственный механизм страны;
обеспечивать сохранность денежных ресурсов от различного рода хозяйственных и финансовых правонарушений;
выявлять причины и условия, порождающие финансовые правонарушения и принимать меры к их устранению;
обеспечение соблюдения финансовой дисциплины, исполнения принятых властными структурами решений, укрепления законности в сфере финансов;
создавать условия для режима экономии, выявлять неиспользованные резервы в аккумуляции и распределении денежных средств;
обеспечивать точное ведение учета, бухгалтерской отчетности, финансового планирования, декларирования.