§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте

 

Государство как собственник. Для осуществления своих функций государство использует имущество, принадлежащее ему на праве собственности. К таковому относятся средства казны, имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами, и иное имущество. В отношении этого имущества государство осуществляет владение, пользование и распоряжение. Причем акцент делается именно на владении и распоряжении, что соответствует назначению государства в обществе. Имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами, вовлекается в гражданский оборот самим государственным юридическим лицом, которое выступает от своего имени.

Как собственник государство в отношении своего имущества может от своего имени совершать сделки, принимать на себя права и обязанности, выступать от своего имени в суде, нести самостоятельную имущественную ответственность. Как крупнейший собственник в Республике Казахстан государство защищает свое имущество виндикационными и негаторными исками. Во всех этих отношениях государство представлено своими органами в пределах их компетенции.

Чаще всего от имени государства выступают Правительство и Министерство финансов. Первое представляет государство по наиболее важным (с точки зрения государственных интересов) вопросам и в отношении имущества, имеющего стратегическое значение. Через Министерство финансов государство осуществляло приватизацию (в первой половине 90-х гг.), проводит основные финансовые выплаты и несет материальную ответственность средствами казны.

Правительство — один из органов, через которые государство осуществляет свои функции собственника. В соответствии с подпунктом 8 ст. 9 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, от 18 декабря 1995 г. “О Правительстве Республики Казахстан”, Правительство “организует управление государственной собственностью, вырабатывает и осуществляет меры по ее использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности на территории Республики Казахстан”.

Одна из важнейших функций Правительства — учет государственного имущества и его организация для наиболее эффективного использования. В целях ее реализации Правительство приняло Постановление от 1 августа 1997 г. “О повышении эффективности управления государственной собственностью”, которым утвердило “Положение о Реестре государственных предприятий и хозяйственных товариществ с участием государства”. Создание реестра позволит отслеживать движение государственного имущества в процессе приватизации. Наряду с иным, реестр является формальным документом, очерчивающим объектный состав государственной собственности, переданной на баланс государственных предприятий, хозяйственных товариществ и акционерных обществ. В отношении этого имущества Правительство выступает от имени государства. В то же время (в целях разделения управленческих и хозяйственных функций) Правительство может делегировать свои полномочия по представлению государства как собственника нижестоящим государственным исполнительным органам.

Важное место в гражданском обороте отводится Министерству финансов. В его рамках существуют департаменты, наделенные правами юридического лица, которые, в свою очередь, могут выступать в гражданском обороте от имени государства. Основная финансовая деятельность и ответственность государства как субъекта гражданского права осуществляется через Департамент казначейства Республики Казахстан.

Особое место в системе органов, представляющих государство как собственника, занимает Министерство государственных доходов. В его ведение отошли функции Департаментов Министерства финансов по управлению государственным имуществом и приватизации. Данное Министерство (департамент) является органом, уполномоченным представлять интересы государства в отношении собственности Республики Казахстан и осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью Республики Казахстан (кроме объектов исключительной собственности Республики Казахстан). В свою очередь, Министерство государственных доходов (соответствующий департамент) может делегировать права владения, пользования и распоряжения государственной собственностью государственным органам и хозяйствующим субъектам на территории республики и за ее пределами. Решения Министерства государственных доходов (соответствующего департамента) по вопросам владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, принятые в пределах его компетенции, являются обязательными для органов государственного управления всех уровней и хозяйствующих субъектов. Министерство (соответствующий департамент) осуществляет правомочия собственника имущества государственных предприятий и организаций, а также государственной доли в имуществе акционерных обществ и хозяйственных товариществ.

Министерство государственных доходов (соответствующий департамент) уполномочено представлять интересы Республики Казахстан в качестве единственного продавца государственной собственности и осуществлять права по распоряжению республиканской и коммунальной собственностью, переданной ему для продажи государственным органом, уполномоченным распоряжаться государственным имуществом, и акимами всех уровней. Основными задачами Министерства (департамента) в области приватизации являются:

участие в разработке и осуществлении государственной политики по вопросам приватизации государственной собственности;

обеспечение управления государственными долями, пакетами акций акционерных обществ, переданными для продажи уполномоченными органами, до момента осуществления продаж указанных пакетов, представление интересов государства в органах управления акционерных обществ;

обеспечение контроля за соблюдением договоров купли-продажи, соблюдение законодательства о приватизации и др.

Целенаправленное уменьшение государственного сектора в рамках программы приватизации — основное, но не единственное направление динамики государственной собственности. Государство распространяет свои права собственника на новые объекты (в результате производства, доходов, плодов, приплода) от своего имущества и на основании обязательственных отношений, а также приобретает имущество на основании различных сделок. Государство как собственник не только управляет, защищает, отчуждает свое имущество, но и становится собственником при прекращении (в т.ч. принудительном) на имущество права частной собственности по основаниям, предусмотренным ст. 242 ГК (бесхозяйные вещи), ст. 243 (движимые вещи, от которых собственник отказался), ст. 244 (самовольная постройка), ст. 245 (находка), ст. 246 (безнадзорные животные), ст. 247 (клад), ст. 253 (реквизиция), ст. 254 (конфискация), ст. 256 (выкуп бесхозяйственно содержимых культурных и исторических ценностей), а также в иных случаях.

Имущество отходит государству и в порядке наследования. Государство является стороной в наследственных отношениях, если наследодатель указал его в завещании в качестве наследника. Если нет наследников ни по завещанию, ни по закону, либо никто из наследников не имеет права наследовать (ст. 1045 ГК), либо все они отказались от наследства (ст. 1074 ГК), наследство признается выморочным. Выморочное наследство переходит в коммунальную собственность по месту открытия наследства. Наследство признается выморочным судом на основании заявления местного исполнительного органа по месту открытия наследства. Наследство может быть признано выморочным до истечения указанного срока, если расходы, связанные с охраной наследства и управлением им, превысили его стоимость (ст. 1083 ГК).

Государство может иметь имущество на праве долевой собственности, однако, не может быть субъектом совместной собственности. Законодательство предусматривает возможность смешанной общей и индивидуальной собственности с участием государства — кондоминиум как особая форма собственности на недвижимость. В соответствии со ст. 2 Закона о жилищных отношениях, в кондоминиуме помещения находятся в раздельной (индивидуальной) собственности граждан, юридических лиц, государства, а общее имущество принадлежит им на праве общей долевой собственности.

Являясь субъектом права собственности, государство несет договорную и внедоговорную ответственность. В ряде случаев государство отвечает по долгам юридических лиц. Так, в соответствии со ст. 207 ГК, государство отвечает по обязательствам казенного предприятия и государственного учреждения при недостаточности у них денежных средств для покрытия долга. Также, в соответствии с п. 3 ст. 44, если банкротство государственного предприятия, хозяйственного товарищества или акционерного общества вызвано действиями государства как учредителя (участника) или собственника его имущества, то при недостаточности средств у юридического лица, учредитель (участник) или соответственно собственник его имущества несет перед кредиторами субсидиарную (дополнительную) ответственность.

В других случаях гражданско-правовая ответственность государства связана с деятельностью государственных органов. Так, в соответствии с п. 5 ст. 9 ГК, “убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего законодательству акта органа государственной власти, иного государственного органа, а также действиями (бездействием) должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Республикой Казахстан или соответственно административно-территориальной единицей”. Кроме того, государство отвечает за вред, причиненный гражданину действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, независимо от их вины, если такой вред причинен в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, домашнего ареста, подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, незаконного помещения в психиатрическое или другое лечебное учреждение (ст. 923 ГК).

Государство как участник сделки. Государство является полноправным субъектом товарно-денежных отношений. Такой статус позволяет ему в меру необходимости становиться участником гражданско-правовых сделок. От имени государства стороной в сделке выступают уполномоченные государственные органы. Право на представление интересов государства либо прямо устанавливается в законе, либо вытекает из правового статуса государственного органа.

Государству по принятой Республикой Казахстан концепции не свойственны хозяйственные функции. Поэтому предпринимательство не является основной функцией государства. Тем не менее, существует необходимый минимум хозяйственной деятельности, позволяющий нормально существовать государственному сектору экономики и непроизводственной сферы. Так, например, государственные органы должны осуществлять закупки необходимого оборудования. Поэтому сделки по купле-продаже и поставке занимают основной удельный вес в договорных отношениях государства. Деятельность эта регулируется Законом от 16 июля 1997 г. “О государственных закупках”, которым установлено, что государственные закупки — это приобретение государством в лице заказчиков в государственную собственность товаров и получение необходимых государству работ и услуг за счет средств республиканского и местных бюджетов Республики Казахстан, а также внебюджетных фондов на основе договоров о закупках. Закупки осуществляются на конкурсной основе, в основном Департаментом по государственным закупкам Министерства финансов Республики Казахстан от имени государства. Нормативной базой этой деятельности являются постановление Кабинета Министров от 25 февраля 1998 г. “О конкурсах по государственным закупкам, организуемых Департаментом по государственным закупкам Министерства финансов Республики Казахстан”, постановление Кабинета Министров “Об инвестиционной программе Республики Казахстан”, постановление Кабинета Министров от 25 февраля 1998 г. “Об утверждении порядка проведения государственных закупок товаров, работ и услуг, Положения о конкурсной комиссии по определению поставщиков товаров, работ и услуг, приобретаемых в процессе государственных закупок, и форм конкурсной документации” и другие нормативные акты.

Оказывая услуги по банковскому обслуживанию, совершает сделки от имени государства Департамент Казначейства Министерства финансов, образованный Указом Президента от 27 января 1994 г. № 1526 “Об образовании Казначейства Министерства финансов Республики Казахстан”. Постановлением Кабинета Министров от 20 мая 1994 г. № 549 “Вопросы образования Казначейства Министерства финансов Республики Казахстан” было утверждено “Положение о Казначействе”. В соответствии с этим Положением Казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Республики Казахстан и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Кабинета Министров, распоряжается средствами казначейства, числящимися на счетах в банках и иных финансово-кредитным учреждений, а также осуществляет операции с этими средствами. Наряду с этим, Казначейство занимается и заемными операциями, размещая бюджетные средства и средства фондов целевого финансирования на депозитных счетах банков и иных финансово-кредитных учреждений, получая за это проценты.

Государство выступает стороной в сделках с ценными бумагами. В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о ценных бумагах, “государство выступает в качестве инвестора на рынке ценных бумаг в лице Национального Банка Республики Казахстан или Министерства финансов Республики Казахстан”. Государство может являться эмитентом, т.е. выпускать от своего имени ценные бумаги и принимать на себя обязательства, предусматриваемые в условиях выпуска. Государство, например, может выпускать облигации государственного займа, быть эмитентом казначейских обязательств.

В ходе реализации программы приватизации государство в лице уполномоченных органов совершает сделки по продаже государственного имущества, передаче его в доверительное управление или аренду. Такое право предусмотрено Указом о приватизации. Соответствующий департамент Министерства государственных доходов имеет право заключать договоры купли-продажи о продаже объектов государственной собственности с юридическими лицами и гражданами, а также заключать сделки по передаче государственных предприятий в доверительное управление.

По мере необходимости Республика Казахстан от своего имени участвует во внешнеторговом обороте. Государство может совершать внешнеторговые сделки не только через свои уполномоченные органы на территории Республики Казахстан, но и через торговые представительства. В Положении о торговых представительствах Республики Казахстан за границей, утвержденном Постановлением Президента от 2 апреля 1993 г., установлено, что торговые представительства являются органами Республики Казахстан, осуществляющими за границей права республики в области внешнеэкономической деятельности. Торговые представительства могут совершать от имени Республики Казахстан сделки и иные юридические акты, необходимые для осуществления возложенных на них задач, выступать в судах в качестве истца или представителя истца. В качестве ответчика торговые представительства могут выступать в судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных торговыми представительствами в странах пребывания. По обязательствам торговых представительств несет ответственность Правительство Республики Казахстан. Естественно, торговые представительства не отвечают по обязательствам казахстанских внешнеэкономических и иных хозяйственных организаций, а они не отвечают по обязательствам торговых представительств Республики Казахстан.

Государство достаточно активно участвует в договорах займа как сторона или гарант принимаемых обязательств. Право на внешний заем от имени Республики Казахстан предусмотрено Законом “О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге” от 2 августа 1999 г1. Этим Законом государство уполномочено выступать займодателем в лице Правительства, местных исполнительных органов и Национального банка перед казахстанским заемщиком, а также выступать гарантом по займам, принимаемым казахстанским заемщиком по негосударственным займам. Гарантом по данным займам выступает от имени государства Правительство Республики Казахстан. Государственные гарантии выдаются в пределах лимита, устанавливаемого Законом РК о республиканском бюджете на соответствующий год. Государственная гарантия Республики Казахстан должна иметь форму договора о предоставлении государственной гарантии (договора гарантии), заключенного Министерством финансов с иностранным кредитором, письменного уведомления (гарантийного обязательства) Министерства финансов Республики Казахстан. Никакие акты или иные документы государственных органов и их должностных лиц, визы, резолюции и (или) распоряжения, одобряющие договор внешнего займа и (или) его условия, и (или) подтверждающие платежеспособность заемщика, не соответствующие требованиям закона, не имеют силы государственной гарантии.