Политология
.pdf
Государство как центральный институт политической системы
Практика финансирования выборов
Предвыборная кампания – сложное и дорогостоящее меро- приятие, в котором принимает участие множество людей: служащие аппарата партий и партийные активисты, сотрудники СМИ, поли- тические менеджеры и маркетологи, специалисты в области полити- ческой рекламы и политического имиджмейкурства и т.д. Причем с усовершенствованием технологии избирательных кампаний и ши- роким использованием современных средств массовых политических коммуникаций суммы, которые тратятся на выборы, стали поистине астрономическими. Как саркастически заметил американский писа- тель-сатирик Рождерс Уилл: «Политика стала так дорого обходиться, что требуется потратить кучу денег даже для того, чтобы потерпеть поражение».
Говоря о финансовой стороне выборов как одном из решаю- щих факторов предвыборной кампании, следует иметь в виду сле- дующее принципиально важное обстоятельство, а именно: принци-
пы демократичной политики неизменно требуют, чтобы все заре- гистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки) вели избирательную кампанию в равных условиях, в том числе и с точки зрения финансовых возможностей.
Для того чтобы уравнять средства всех участников предвыбор-
ного марафона, государство берет на себя часть расходов кандида- тов на проведение предвыборных мероприятий. Оно устанавлива-
ет ограничения на размеры пожертвований частных лиц и организа- ций в предвыборные фонды, на использование собственных средств кандидатов и избирательных объединений (блоков), а также на об- щую сумму расходов для проведения избирательной кампании.
Среди всего многообразия прав кандидата и избирательного объ- единения (блока) в части, касающейся финансирования выборов, на первом месте находится право (и обязанность) создания собственных избирательных фондов. Избирательный фонд представляет собой
целевое публично-правовое образование в виде денежных средств, аккумулируемых на специальном временном избирательном счете зарегистрированного кандидата или избирательного объединения
(блока) ирасходуемыхвустановленном законом порядке.
На федеральном уровне законом предусмотрено три вида из-
бирательных фондов, два из которых создаются на парламентских выборах и один – на президентских. В первом случае речь идет о фондах таких субъектов (участников), как кандидат в депутаты Госу- дарственной Думы, избирательное объединение (блок). Во втором – только о фонде кандидата в Президенты РФ: на президентских вы- борах избирательное объединение (блок) не вправе создавать собст- венный избирательный фонд.
211
Политология
Легитимными источниками средств избирательных фондов
являются:
•бюджетные средства;
•собственные средства кандидата, избирательного объединения (блока);
•средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избира- тельным объединением (блоком);
•добровольные пожертвования граждан;
•добровольные пожертвования юридических лиц.
Особый правовой режим существует в отношении доброволь- ных взносов и пожертвований юридических лиц и организаций. Кроме установления предельной суммы законодательство исполь-
зует негативное регулирование в отношении круга жертвовате-
лей. Ими не могут быть:
•иностранные государства и организации;
•российские юридические лица с иностранным участием, если доля иностранногокапиталавихуставномкапиталепревышает30%;
•юридические лица, пользующиеся льготами по уплате налогов и сборов;
•юридические лица, имеющие государственную или муници- пальную долю в их уставном капитале, превышающую 30%;
•международные организации и международные общественные движения;
•органы местного самоуправления;
•государственные и муниципальные предприятия, организа- ции и учреждения;
•воинские части, военные учреждения и организации;
•благотворительные организации;
•религиозные объединения.
На уровне физических лиц запрет на пожертвования распро- страняется только на иностранных граждан и лиц без гражданства, а также граждан РФ, не достигших возраста 18 лет.
Средства избирательных фондов имеют строго целевое на- значение и могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Для осущест-
вления контроля за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объеди- нений (блоков) при Центральной избирательной комиссии России и при избирательных комиссиях субъектов РФ создаются контрольно- ревизионные службы с привлечением специалистов из государст- венных и иных органов и учреждений.
212
Государство как центральный институт политической системы
Избирательные системы
Предвыборная агитация как ключевой этап избирательной кампании заканчивается за день до голосования. Последний день перед приходом на избирательный участок отводится избирателям для того, чтобы они могли еще раз самостоятельно обдумать свой выбор и принять окончательное решение. Завершает избиратель- ную кампанию голосование. Оно должно быть тайным: в изолиро- ванной кабинке избиратель без чьей-либо помощи заполняет бюлле- тень и сам опускает его в урну. В некоторых странах бюллетени не применяются, а для голосования используются специальные маши- ны, сконструированные таким образом, чтобы исключить подтасовку результатов.
После того как завершено голосование и произведен подсчет бюллетеней, объявляются итоги выборов. Существуют устанавли- ваемые законом, проверенные практикой многих стран, правила
определения результатов голосования. Совокупность таких пра- вил называется избирательной системой в узком смысле. Речь идет о способе определения того, кто из баллотировавшихся канди- датов избран на должность или в качестве депутата.
Наиболее распространены две избирательные системы: систе-
ма большинства, или мажоритарная, и система пропорциональ- ного представительства, или пропорциональная. На основе этих двух систем во многих странах применяются смешанные формы.
Мажоритарная избирательная система
Начало практики проведения регулярных выборов с участием неуклонно расширяющегося круга избирателей было связано с при- менением мажоритарной системы как наиболее последовательно вы- ражающей идею большинства. Эта система – единственно возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора, мэра и т.д.). Когда же она применяется для выборов коллегиального органа власти, например палаты парламента, то обычно создаются одномандатные округа, в каждом из которых должен быть избран только один депутат. Голосование при этой системе осуществляется за конкретных кандидатов (независимых или выдвинутых от имени пар- тий) и избранным считается тот из них, кто набрал больше всего голо- сов, а голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают.
Мажоритарная избирательная система имеет несколько разно- видностей, общим признаком которых выступает принцип боль- шинства. И в зависимости от характера этого большинства – требо- ваний к его величине, т.е. числу голосов, необходимому для избра- ния, а также особенностей голосования, равно как и расчета при рас- пределении мест, выделяют:
213
Политология
•Мажоритарную систему относительного, или простого,
большинства. При ней избранным считается кандидат, на- бравший голосов больше, чем другие. Голосование осуществ- ляется в один и в два тура, в одномандатных и многомандат- ных округах (как правило, с числом мандатов не меньше 5).
•Мажоритарную систему абсолютного большинства. При ней избранным считается кандидат, набравший более половины голосов: а) от общего числа проголосовавших избирателей; б) от общего списочного числа избирателей в округе. При такой системе обычно предполагается два или три тура голосования.
•Смешанную мажоритарную систему, когда в первом туре действует мажоритарная система абсолютного большинства, а во втором – относительного.
Если в обобщенном виде сформулировать достоинства мажо-
ритарной избирательной системы, то они могут быть сведены к следующим:
•препятствует дроблению и фрагментации политических сил, способствует формированию двух (трех) партийной (или бло- ковой) системы;
•усиливая сильные партии, позволяет создавать стабильные и эффективно действующие правительства, опирающиеся на прочное большинство в парламенте, что особенно важно для парламентских республик;
•обеспечивает тесную связь избирателей со своими депутатами, так как они лично участвуют в предвыборных мероприятиях и
обычно хорошо знают свой округ.
Что касается недостатков мажоритарной избирательной сис-
темы, то они выражаются в том, что при этой системе:
•возникают существенные диспропорции между набранными партиями голосами и полученными ими мандатами: партия, получившая на выборах меньше голосов, чем соперники, мо- жет оказаться представленной в парламенте большинством де- путатских мест;
•значительная часть избирателей (иногда до 50%) остается не представленной в органах власти;
•происходит сокращение представительства партий (а значит и ин- тересовопределенныхгруппобщества) вовластныхструктурах;
•есть опасность, что в деятельности депутатов, тесно связанных с округами, региональные интересы будут преобладать над общенациональными интересами (и тогда общегосударствен- ная роль парламента снизится);
•«мажоритарному» депутату трудно избежать зависимости от местной, региональной элиты и др.
214
Государство как центральный институт политической системы
В настоящее время мажоритарная система в двух ее основных разновидностях (абсолютного и относительного большинства) при- меняется во Франции, Японии, России и многих других странах. В Англии, США, Канаде, Новой Зеландии принята мажоритарная сис- тема относительного большинства с голосованием в один тур по од- номандатным округам.
Пропорциональная избирательная система
Необходимость устранить несоответствие между количеством поддерживающих партию избирателей и ее представительством в выборных органах власти породила систему пропорционального представительства партий и движений, именуемую пропорцио-
нальной избирательной системой, наиболее распространенной разновидностью которой является списочная система. В рамках этой системы избиратели голосуют не за отдельных кандидатов, а за спи- сок кандидатов избирательного объединения (блока). Голосование происходит на общегосударственном уровне без выделения избира- тельных округов: в масштабе страны существует единый общена- циональный избирательный округ. Депутатские места распределя- ются в соответствии с количеством или процентом голосов, получен- ных списком и положением каждого кандидата в списке.
Как определяются результаты выборов по списочной про- порциональной системе? Возьмем простой пример. В избирательном округе выставлены два списка кандидатов: от партии А и партии Б. Всего в округе должны быть избраны три депутата. Участие в голосо- вании приняли 180 тыс. человек. Число поданных голосов делится на количество депутатских мест: 180 / 3 = 60 тыс. Таким образом, опре-
деляется избирательный метр, или избирательная квота, т.е. цена одного депутатского места, выраженная в голосах избирателей. Каж- дая партия получает столько мест, сколько раз избирательный метр уложится в число поданных за нее голосов.
За список партии А было подано 110 тыс., а за список партии Б – 70 тыс. голосов избирателей. В число голосов полученных списком партии А, избирательный метр укладывается один раз: 110 / 60 = 1. 50 тыс. голосов в остатке. В число голосов, поданных за партию Б, избира- тельный метр также укладывается один раз: 70 / 60 тыс. = 1. Остаток 10 тыс. голосов. Обе партии получают возможность провести в парламент по одному депутату. Ими становятся кандидаты, чьи имена в избира- тельных списках их партий стоят первыми. Одно депутатское кресло пока остается свободным. При его распределении учитывается вели- чина остатка от деления на избирательный метр: у партии А остаток был 50 тыс., а у партии Б – 10 тыс. голосов. Депутатское место получает
215
Политология
партия А. Оно достается депутату, чье имя значилось в списке этой партии вторым. Еще более точные результаты получаются при сведе- нии остатков голосов в округах в единые списки по стране и при рас- пределении незаполненных мест в соответствии с суммой остатков каждого партийного списка. Существуют и более сложные методы на- хождения избирательной квоты, при применении которых погреш- ность составляет не более 0,5%.
Пропорциональная система позволяет определить долю пред- ставительства мелких партий с электоратом в 2-3% от общего числа избирателей. В результате в формируемых органах власти представле- на реальная картина политической жизни общества, расстановки поли- тических сил. Она обеспечивает систему обратной связи между государ- ством и организациями гражданского общества, в итоге способствует развитию политическогоплюрализма имногопартийности.
Если бы предельно возможная точность итогов была единст- венным критерием применимости пропорциональной избиратель- ной системы, то легко предположить, что эта система получила бы наибольшее распространение. Реально политики не могут не счи- таться с тем, что наряду с плюсами пропорциональная система имеет
иряд существенных минусов:
•данная система порождает весьма слабую непосредственную связь между депутатами и избирателями вследствие того, что го- лосование осуществляется не законкретныхлиц, азапартии;
•возникает зависимость депутатов от этих партий и партийных «начальников»; такая несвобода парламентариев может отри- цательно сказываться на процесс обсуждения и принятия важ- ных документов;
•пропорциональная система способствует фрагментации, дроб- лению политического спектра, сохранению множества мелких партий, в том числе и экстремистского толка;
•политические силы, не пользующиеся поддержкой в рамках всей страны, получают представительство в органах государст- венной власти;
•возникают сложности в формировании правительства: в качестве предпосылки этого формирования требуется создание многопар- тийной коалиции, включающей партии с разными целями и за- дачами. Стабильность такого правительства напрямую зависит от стабильности коалиционных соглашений между этими партия- ми. И если они неустойчивы, то неустойчиво и само правительст- во. (К примеру, в Италии, использующей пропорциональную систему с1945 г. сменилось52 правительства).
Чтобы не допустить распыления электората, при пропорцио- нальной системе избирательное законодательство, как правило, пре-
216
Государство как центральный институт политической системы
дусматривает так называемый заградительный пункт, согласно ко- торому если за список партии подается меньше установленного чис- ла голосов, то ее кандидаты в распределении мест не участвуют.
Пропорциональная система принята преимущественно в Ев- ропе (Австрии, Бельгии, Греции, Люксембурге, Норвегии и др.). При этом весьма распространена практика, когда половина депутатов или одна из палат парламента избирается по мажоритарной системе, другая половина – по пропорциональной системе. Именно по такой схеме (вплоть до декабря 2003 г.) избирались депутаты Государствен- ной Думы. Выборы в декабре 2007 г. будут проводиться уже по новой схеме: весь депутатский корпус будет избираться только по пропор- циональной системе (партийным спискам).
Выводы
1.Среди всего многообразия институтов, структурирующих полити- ческую систему, ключевая роль принадлежит государству как «осо- бой организации силы», призванной производить необходимый для нормальной жизнедеятельности минимум урегулированности и по- рядка. При этом следует различать марксистскую традицию в трак- товке государства, в рамках которой этот институт предстает как «орудие господства одного класса над другим», и либеральную тра- дицию, в соответствии с которой государство – это уполномоченный обществом верховный управляющийобщественными делами.
2.В структурно-функциональном плане государство являет собой разветвленную сеть институтов и учреждений, олицетворяющих три ветви государственной власти – законодательную, исполни- тельную и судебную. В демократических системах они построены на принципе разделения, т.е. являются автономными и независи- мыми друг от друга, имея (каждая) четко очерченный конститу- цией объем полномочий и прерогатив. Выход за рамки этих пол- номочий или сращивание в одном органе (или в одном лице) функций различных ветвей власти недопустимы.
3.Из трех ветвей власти законодательная ветвь обладает определен- ным верховенством по отношению к власти исполнительной. Та- кое положение обусловливается в решающей степени тем, что первая напрямую, т.е. посредством свободных выборов, формиру- ется народом, и по этой причине олицетворяет собой исходный базовый принцип демократии – принцип народного суверените- та. При парламентской форме правления правительство рождает- ся из парламента и им же может быть отозвано (отправлено в от- ставку) через механизм вотума недоверия или отказа в доверии.
217
Политология
4.С точки зрения форм правления различают государства в виде монархии (наследственная власть) и в виде республики (выборная власть). Монархии бывают двух видов: абсолютные и конститу- ционные (дуалистические, или двойственные, и парламентские). Различают республики как с президентской, так и с парламент- ской формой правления. В «чистом» виде они встречаются редко и большинство из ныне существующих республик относится к разряду смешанных (президентско-парламентских или парла- ментско-президентских) республик.
5.К этому смешанному типу относится и Россия, в которой струк- турно-функциональная организация государственной власти со- держит в себе черты как президентской, так и парламентской форм правления. В отличие от президентской республики США, построенной на сращивании функций главы государства и главы правительстве в руках президента, в нашей стране эти функции разделены и формально правительство возглавляет не президент, а утверждаемый парламентом (по представлению президента) председатель. В то же время Президент РФ обладает правом, ко- торого нет у Президента США, а именно: распускать парламент и назначать новые досрочные парламентские выборы.
6.Типологическая неоднородность государств также связана с раз- личиями в формах государственного устройства. По этому крите- рию государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные. Первые преобладают, последние единичны и, как правило, недолговечны. При этом необходимо иметь в виду, что чем разнообразнее условия жизни отдельных стран и народов, тем больше вероятность не унитарной, а федеративной формы государственного устройства, тем больше специфических особен- ностей между государствами даже в рамках одного и того же типа
7.Хотя без выборов (как способа воспроизводства и обновления вла- сти) нет демократии, далеко не всякие выборы являются проявле- нием последней, а только такие, которые проводятся не от случая к случаю, а регулярно – в сроки, оговоренные законом, и строятся на всеобщем и равном избирательном праве, а также свободе вы- движения кандидатур и вытекающей из этой свободы Альтер- нативности выборов. Выборы без выбора, т.е. когда на одно место претендует только один кандидат, демократией отвергаются.
8.При организации выборов чаще других используются две изби- рательные системы: мажоритарная и пропорциональная. Первая (абсолютного большинства) применяется при выборе должност- ных лиц, вторая (пропорциональная) – при выборе парламента- риев. При этом в ряде стран выборы в представительные органы
218
Государство как центральный институт политической системы
власти проводятся по смешанной системе: одна половина депута- тов избирается по мажоритарной системе относительного боль- шинства, другая – по пропорциональной системе. Именно так проводились выборы депутатов Государственной Думы, начиная с декабря 1993 г. и заканчивая декабрем 2003 г. Однако в даль- нейшем в рамках озвученной Президентом РФ системы мер по реформированию политической системы, выборы депутатов бу- дут проводиться только по пропорциональной системе (партий- ным спискам) в рамках единого общефедерального округа.
Вопросы для повторения
1.Основополагающие признаки и атрибуты государства как «осо- бой организации силы».
2.Три ветви государственной власти и их структурно-функ- циональная организация в рамках принципа разделения властей.
3.Формы государственного устройства и их типологические харак- теристики.
4.Сравнительный анализ президентской и парламентской форм правления.
5.Особенности структурно-функциональной организации власти в современной России.
6.Выборы как институциональный механизм воспроизводства и обновления государственной власти.
7.Современные избирательные системы и выборные технологии. Проблема финансирования выборов.
8.Законодательное регулирование и практика проведения выборов в Российской Федерации.
Вопросы для обсуждения
1.«Священное Писание призывает власть имущих использовать силу государства для ограничения зла и поддержки добра, в чем и видит- ся нравственный смысл существования государства. Предписывая своим чадам повиноваться государственной власти и молиться за нее, Церковь не признает абсолютизации власти, которая ведет к полной автономии от Бога и установленного Им порядка вещей. Це- лью Церкви является вечное спасение людей, цель же государства за- ключается в их земном благополучии…». (Алексий II, Святейший
219
Политология
Патриарх Московский и всея Руси). Обсудите, в какой мере эта христианская трактовка роли государства применима к характери- стикевластьимущихвсовременнойРоссии?
2.«Государство существует не для того, чтобы превратить земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превра-
титься в ад» (В.С. Соловьев – русский философ). «Государствен-
ное устройство, оно первей и важней экономики, потому что это условие, чтобы вообще можно было жить» (А.И. Солженицын – русский писатель). «Даже плохое государство лучше анархии»
(Кирилл – митрополит Смоленский и Калиниградский).
С учетом этих высказываний, обсудите вопросы:
1.Какие факторы объективно обусловливают необходимость го- сударства как политического института?
2.Что стоит за определением государства как «особой организа- ции силы»?
3.Какие функции выполняет государство как верховный управ- ляющий общественными делами?
4.Отрицает ли демократия необходимость сильного государства, и в чем должна проявляться эта сила?
Задания для умозаключения
1.В знаменитом труде «О духе законов» Ш.-Л.Монтескье в 1748 г. писал, что для того, чтобы предотвратить «злоупотребление вла- стью, необходимо … чтобы одна власть сдерживала другую... Ко- гда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы... С другой сто- роны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступит конец всему, ес- ли одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти». В этом высказывании Ш.-Л.Монтескье сформулирован один из ос- новных принципов организации и функционирования государ- ственной власти в условиях демократии. Какой?
2.“Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет си- лы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон – влады- ка над правителями, а они его рабы, я усматриваю спасение госу- дарства и все блага, какие только могут даровать государствам бо- ги”. Какой из фундаментальных принципов правового государст- ва вытекает из этого утверждения древнегреческого философа Платона?
220