Политология
.pdf
Государство как центральный институт политической системы
Совет Федерации
Совет Федерации – это верхняя палата Федерального Соб- рания, отражающая федеративное устройство российского госу- дарства и призванная выражать интересы всех субъектов РФ. Из-
начально в эту палату от каждого субъекта федерации входили по должности председатель представительного органа государственной власти и глава исполнительного органа государственной власти, ко- торые работали в Совете Федерации не на профессиональной осно- ве. Она лишь делегировались на заседания Совета Федерации на пе- риод проведения соответствующих сессий, тогда как основное место их работы – в законодательном и исполнительном органах государ- ственной власти субъектов федерации.
С приходом к власти президента В.В. Путина указанные прин- ципы формирования Совета Федерации подверглись существенным изменениям. При сохранении квотированного территориального представительства (по два человека от каждого субъекта федерации) это представительство отныне осуществляют не руководители зако- нодательного и исполнительного органов власти, а делегированные этими органами лица, которые работают в Совете Федерации на профессиональной основе.
К компетенции Совета Федерации относятся полномочия:
•по вопросам формирования органов государственной власти. По предложению президента палата назначает на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ, Гене- рального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов;
•по назначению выборов президента и отрешения его от должно- сти; по утверждению указов президента о введении военного и чрезвычайного положений, а также решение вопроса о возмож- ностииспользованиявооруженныхсилстраны заеепределами;
•поизменению границмеждусубъектамиРоссийскойФедерации;
•в области законодательства (право законодательной инициати- вы; рассмотрение принятых Государственной Думой феде- ральных законов, которые считаются одобренными, если за них проголосовали более половины от общего числа членов палаты либо в течение четырнадцати дней они не рассматри- вались Советом Федерации).
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат
принятые Государственной Думой федеральные законы: по вопро- сам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финан- сового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денеж-
191
Политология
ной эмиссии; ратификации и денонсации международных догово- ров Российской Федерации; статуса и защиты государственной гра- ницы; войны и мира.
Основными актами Совета Федерации являются постановления, принимаемые большинством голосов от общего числа его членов.
Государственная Дума
Государственная Дума – это нижняя палата Федерального
Собрания, представляющая интересы населения страны в целом. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на срок четыре года.
Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. По-
рядок организации и проведения выборов определяется феде-
ральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Фе- дерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г.
Сформированная по итогам выборов Государственная Дума избирает из своего состава постоянные комитеты и комиссии, ко-
торые представляют собой вспомогательные органы Государствен- ной Думы. Они осуществляют предварительное рассмотрение зако- нопроектов и иных нормативных актов; организуют проводимые Думой слушания; содействуют проведению в жизнь законов и поста- новлений и решают иные вопросы, относящиеся к их ведению. Ре- шения комитетов носят рекомендательный характер.
Важным структурным элементом Государственной Думы яв- ляются парламентские фракции и депутатские группы, которые формируются по партийному принципу и должны состоять не менее чем из 35 депутатов (каждая). Их совместная деятельность необходи- ма для выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.
В соответствии с Конституцией, к ведению Государственной
Думы относятся следующие полномочия:
•дача согласия Президенту Российской Федерации на назначе- ние Председателя Правительства Российской Федерации;
•решение вопроса о доверии Правительству Российской Феде- рации;
•назначение на должность и освобождение от должности Пред- седателя Центрального банка Российской Федерации;
•назначение на должность и освобождение от должности Пред- седателя Счетной палаты и половины состава аудиторов;
•объявление амнистии;
•выдвижение обвинения против Президента Российской Феде- рации для отрешения его от должности.
192
Государство как центральный институт политической системы
Самым главным полномочием Государственной Думы является принятие законов. Только ей принадлежит право принимать феде- ральные законы. Кроме законов, Государственная Дума принимает также постановления, декларации, заявления, обращения.
Конституция РФ предусматривает конкретные юридические
основания роспуска Президентом Государственной Думы. Такими основаниями являются:
•трехкратное отклонение Государственной Думой представлен- ных Президентом кандидатур Председателя Правительства;
•повторное (в течение трех месяцев) выражение Государствен- ной Думой недоверия Правительству;
•выражение Государственной Думой недоверия Правительству в случае, когда инициатором постановки вопроса о доверии является Председатель Правительства.
В то же время, в соответствии со ст. 109 Конституции РФ, Госу-
дарственная Дума не может быть распущена:
•в течение года с момента ее избрания по основаниям, связан- ным с выражением Государственной Думой вотума недоверия или отказом в доверии Правительству;
•с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соот- ветствующего решения Советом Федерации;
•в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
•в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Пре- зидента Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации
В соответствии с Конституцией, Правительство РФ является
высшим органом исполнительной власти, который на федераль- ном уровне:
•разрабатывает и представляет Государственной Думе феде- ральный бюджет и обеспечивает его выполнение;
•представляет отчет об исполнении федерального бюджета;
•обеспечивает проведение в России единой финансовой, кре- дитной и денежной политики;
•обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, со- циального обеспечения, экологии;
•осуществляет управление федеральной собственностью;
193
Политология
•осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государ- ственной безопасности, реализации внешней политики;
•осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
•осуществляет иные полномочия, возложенные на него Консти- туцией, федеральными законами и указами Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая по-
становления и распоряжения по стратегическим и текущим во- просам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Ду- му проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность заключений по всем проектам, предусматриваю- щим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и реализовать намеченную экономическую программу. На федеральном уровне Правительство объединяет и координи- рует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов.
Судебная система
Высшими органами судебной власти в России выступают Кон- ституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд.
В компетенцию Конституционного Суда входит разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Россий- ской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нор- мативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Россий- ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государ- ственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
194
Государство как центральный институт политической системы
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает так- же споры о компетенции:
•между федеральными органами государственной власти;
•между органами государственной власти Российской Федера- ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
•между высшими государственными органами субъектов Рос- сийской Федерации.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим су- дебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, посудным судам общей юрисдикции.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.
Местное самоуправление
Конституция 1993 г. коренным образом изменила правовое по- ложение органов местного самоуправления в России, закрепив в ка- честве базового документа в этой сфере Федеральный договор (1992 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между феде- ральными организациями государственной власти и органами вла- сти субъектов федерации: республик, краев и областей. В соответст- вии со статьей 12 Конституции РФ, местное самоуправление рас- сматривается как один из основополагающих принципов конститу- ционного строя и осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских и иных поселениях. Территории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (во- лостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанав- ливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом истори- ческих и иных местных традиций. Изменение границ муниципаль- ного образования не допускается без учета мнения населения соот- ветствующих территорий.
Местное самоуправление осуществляется населением через свои представительные и исполнительные органы, органы терри-
ториального общественного самоуправления, через местные рефе- рендумы, конференции, сходы и т.д.
В систему местного самоуправления входят:
•представительные городские, районные органы;
•городские, районные, исполнительные органы (администра- ции);
195
Политология
•волостные, сельские и поселковые выборные органы;
•органы территориального общественного самоуправления (комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые
комитеты).
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В городах, районах, волостях может избираться глава местного самоуправления, возглавляющий представительный орган и руководящий деятельностью местной ад- министрации. Глава местного самоуправления руководит работой представительного органа, осуществляет непосредственно или через организуемые им органы (административно) исполнительно-распо- рядительные функции местного самоуправления.
В качестве типовых полномочий определяемая уставом компе-
тенция местного самоуправления включает:
•владение, пользование и распоряжение муниципальной собст- венностью;
•местный бюджет, внебюджетные средства, местные налоги и сборы;
•тарифы и услуги муниципальных мероприятий;
•программы социально-экономического развития соответст- вующей территории;
•организационная структура и формирование органов местно- го самоуправления, кадры местного самоуправления;
•управление муниципальных хозяйством, создание и определе- ние условий функционирования муниципальных предпри- ятий, учреждений и организаций;
•владение, пользование и распоряжение местными природны- ми ресурсами и землями самоуправляющихся территорий;
•охрана окружающей среды;
•обеспечение законности и общественного порядка;
•обеспечение прав, свобод и обязанностей граждан;
•обеспечение противопожарной безопасности.
Правовая защищенность и гарантии деятельности органов ме-
стного самоуправления обеспечиваются Конституцией России и Фе- деральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
196
Государство как центральный институт политической системы
Россия как федеративное государство
Чрезвычайноважнымэлементом конституционного строяРоссии является федерализм. Российская Федерация, как следует из самого на-
звания страны, федеративное государство, состоящее из равноправ-
ных субъектов: республик, автономной области, автономных окру- гов, краев, областей и городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). При этом края, области и города не являются на- циональными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля ти- тульнойнациисоставляет менее половины населения.
Основы конституционного строя в сфере государственного устройства носят компромиссный характер, отражая и необходи- мость сохранения целостности единого федеративного государства, и целесообразность предоставления максимально допустимой в ус- ловиях этого единого государства самостоятельности субъектам фе- дерации. Об этом четко сказано в статьях 4 и 5 Конституции Россий- ской Федерации.
Статья 4 гласит:
1.Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2.Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Феде- рации.
3.Российская Федерация обеспечивает целостность и непри- косновенность своей территории.
Эти положения направлены на предупреждение (предотвра-
щение) распада Российской Федерации. Именно поэтому в Консти- туции входящие в состав РФ республики не наделяются статусом су- веренных. Им не предоставляется право свободного выхода из соста- ва Федерации. Это представляется вполне логичным – если Россий- ская Федерация является суверенным государством, то не суверенны ее субъекты. Суверенитет един и неделим.
Что касается статуса субъектов федерации, то статья 5 Кон-
ституции определяет его следующим образом:
1.Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто- номных округов – равноправных субъектов федерации.
2.Республики имеют свою Конституцию и законодательство, а другие субъекты – устав и законодательство.
197
Политология
3.Федеративное устройство основано на государственной цело- стности, единстве системы государственной власти, разграни- чении предметов ведения и полномочий между органами го- сударственной власти Российской Федерации и структури- рующих ее субъектов, равноправии и самоопределении наро- дов в Российской Федерации.
4.Во взаимоотношении с федеральными органами государствен- нойвластивсесубъекты федерациимеждусобойравноправны.
Основные направления совершенствования конституционного строя в России
Конституция как основной закон Российской Федерации пред- определяет долговременный конституционно-правовой статус всех ветвей власти и в этом смысле важнейшим качеством Конституции
является ее определенная консервативность, устойчивость и ста-
бильность. Только на этой основе возможны прогрессивное развитие общества, эволюционное, без социальных потрясений и революци- онных событий, достижение последовательно выдвигаемых и естест- венно усложняющихся целей общественного развития, предсказуе- мость путей достижения этих целей.
Вместе с тем, Конституция РФ – документ, представляющий собой не закрепление сложившихся в стране реалий, а своего рода «декларацию намеренных результатов», которые власти собираются произвести в рамках рыночных реформ. По этой причине Консти- туция открытый документ, допускающий те или иные поправки и изменения, отражающие объективный ход развития общества, дина- мику жизнедеятельности социума в самых различных ее социально- экономических аспектах и формах проявления
Среди всего многообразия проблем, требующих своего реше- ния в рамках совершенствования конституционных основ новой рос- сийской государственности и ее максимальной демократической ра- ционализации, следует особо выделить:
1. В соответствии с существующими конституционно-право-
выми нормами максимально расширены властные возможности
главы государства (Президента) и фактически сведены до мини- мума контрольные функции законодательно-представительной ветви власти (Федерального Собрания). В результате исполнитель-
ная власть (Правительство) оказалась в зоне не всегда совпадающих интересов Президента и Федерального Собрания, что создает неус- тойчивую ситуацию борьбы между влиятельными президентскими и парламентскими структурами. Это является одной из основных при-
198
Государство как центральный институт политической системы
чин низкой эффективности государственной власти вообще. Для того, чтобы это противостояние между двумя ветвями власти исчез- ло, а вместе с ним исчезла бы почва для «правительственной чехар- ды», т.е. постоянных отставок отдельных министров и правительства
вцелом (при президенте Б.Н. Ельцине их было 98), требуется:
•или соединить в руках президента функции главы государ- ства и главы правительства, как это имеет место в США, где президент, будучи по существу премьер-министром, несет за это правительство персональную ответственность;
•или связать процессы формирования и функционирования правительства с выборами в Государственную Думу, когда по-
бедившая на выборах партия (или коалиция партий), имея боль- шинство в парламенте, формирует правительство и несет за это правительство «корпоративную» (в смысле партийную) ответст- венность, всемерно заинтересована в его эффективности. В про- тивном случае все ошибки этого правительства аукнутся партиям наследующихвыборах, идорога впарламентимбудет заказана.
2.Если в парламентских республиках правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства, то в России этот институт функционирует вне зависи-
мости от того, пользуется ли он такой поддержкой. И хотя конститу-
ционно каналами воздействия на правительство со стороны нижней палаты парламента является право на выражение ему вотума недове- рия, а также право на отказ в доверии, их реализация затруднена пра- вом Президента РФ не согласиться с такими решениями и в качестве ответноймерыраспуститьДумуиназначить новыевыборы.
В равной мере неэффективной, с учетом имеющегося опыта противостояний между Президентом и Думой, является право по- следней не утверждать кандидатуру председателя правительства, так как Президент в случае трехкратного отклонения этой предлагаемой им кандидатуры имеет право принять по отношению к Думе все те «роспускные» меры. (Утверждение на посту Председателя Прави- тельства С. Кириенко, когда Б.Н. Ельцин угрожал Думе роспуском – наглядное тому подтверждение).
Что касается возможностей импичмента по отношению к са- мому Президенту со стороны Думы, то это право с учетом многоста- дийности и процедурных сложностей, в том числе в получении мо- тивированного заключения Верховного суда РФ о наличии в дейст- виях Президента состава преступления, также выглядит довольно иллюзорным.
3. Определенную двусмысленность порождают и конституци-
онно-правовые отношения между высшими носителями исполни- тельной власти: Президентом и Правительством. Тот факт, что в со-
199
Политология
ответствии с Конституцией (ст. 83), Президенту предоставлено право «председательствовать на заседаниях Правительства» и осуществлять полномочия по руководству «внутренней и внешней политикой Рос- сийской Федерации», по существу выводит ряд правительственных уч- реждений из структуры Правительства и передает их в непосредствен- ное подчинение Президенту. Тем самым нарушается структурная цело- стность и ставится под сомнение высший уровень ответственности Пра- вительства за все аспекты внутренней и внешней политики, порождает- ся неопределенность во взаимоотношениях и властных полномочиях Президента иПредседателяПравительства.
В этом же ряду находится и то обстоятельство, что Конститу- ция (ст. 117) фактически допускает право немотивированной отстав- ки Правительства Президентом, что не исключает сугубо эмоцио- нального, субъективного подхода главы государства к оценке дея- тельности Правительства и его персонального состава и наделяет Президента неограниченными возможностями в реализации всей полноты исполнительной власти в стране.
4. Требуют должной корректировки и конституционно- правовые нормы, регламентирующие взаимоотношения Прези- дента с судебной ветвью власти. В соответствии с действующей Конституцией (ст. 83) Президент наделяется правом назначать судей федеральных судов разного уровня. При этом под фактическим кон- тролем Президента оказываются и суды, предназначенные для раз- решения споров граждан с государственными органами (в том числе
ис Президентом), что ставит под сомнение беспристрастность суда и объективность его решений.
5.Конституция в недостаточной мере отражает возможность
ипорядок досрочного прекращения Президентом своих полно-
мочий, в том числе и по состоянию здоровья. Это не исключает и произвольную трактовку подобной ситуации со стороны органов федеральной власти и может породить напряженность в обществе. Исключить подобный произвол в отношении Президента необходи- мо, дополнив, например, соответствующий пункт Конституции ука- занием на необходимость и порядок создания специальной меди- цинской комиссии и утверждения ее заключения.
6. Достаточно очевидна все еще непропорционально большая
роль государства (в лице исполнительной власти, прежде всего) в решениимногочисленных общественных проблем науки, культуры, здравоохранения, образования и т.д. Избыточная зависимость состоя-
ния российского общества от государственных должностных лиц любо- го, в том числе самого высокого ранга (или, если воспользоваться тер- минологией нынешнего президента РФ В.В. Путина, «избыточное ад- министрирование»), препятствует осуществлению реального народо- властия, субъективизирует процесс принятия общественно значимых
200