Винницкий

Вместе с тем анализ НК РФ показывает, что многие вопросы ус­тановления, введения и взимания сборов пока еще недостаточно точно решены в Кодексе.

Как правило, НК РФ упоминает о сборах лишь в связи с возможностью применения к ним тех или иных пра­вил, относящихся к налогам.

Дальнейшее совершенствование нало­гового законодательства, касающегося сборов, полагаем, должно идти по трем основным направлениям:

1) детализация положений НК РФ, посвященных собственно сборам, сопровождающаяся отме­ной разнообразных ведомственных актов (нередко относящихся к различным отраслям законодательства), регулирующих взимание сборов;

2) расширение понятия сбора за счет признания соответствующего статуса за платежами, уплачиваемыми в связи с получени­ем от публичных образований и уполномоченных ими учреждений товаров (работ, услуг), приобретение которых у них является обяза­тельным для плательщика в силу закона или вынужденным по при­чине наличия государственной монополии в соответствующей сфе­ре;

3) совершенствование законодательства в части вопросов отграничения сбора от смежных институтов. Все это предполагает работу по проверке согласованности положений законодательства о налогах и сборах с нормами бюджетного, гражданского и природоресурсного (экологического) права.

Актуальным является вопрос отграничения сбора от платежей за услуги государственных и муниципальных учреждений.

Пункт 4 ст. 41 БК РФ относит к неналоговым доходам бюджетов доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находя­щимися в ведении соответственно федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, ор­ганов местного самоуправления. Аналогичное положение воспроизводится в п. 2 ст. 60 БК РФ уже применительно к доходам местных бюджетов.

На практике возникают вопросы о критериях разграничения между платными услугами, оказываемыми учрежде­ниями, и сборами⁵⁴⁸ (В литературе высказано мнение (на основе оценки ранее действовавшего законо­дательства) о тождественности этих финансовых институтов. Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. С. 41.)

Имеются основания прийти к выводу о том, что под платными услугами бюджетного учреждения понимаются услуги в гражданско-правовом значении этого термина. При оказа­нии названных услуг бюджетное учреждение (п. 1 ст. 161 БК РФ) реализует права и обязанности, вытекающие из содержания его гра­жданской правосубъектности, а не какие-либо полномочия властно­го характера.

Напротив, в п. 2 ст. 8 НК РФ указывается, что уплата сбора обусловливается совершением в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного само­управления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий. Использование терминов «государственный орган», «орган местного самоуправления», «уполномоченный орган» (а, например, не понятия «бюджетное уч­реждение, созданное для осуществления управленческих функций») не случайно.

В данном случае (в п. 2 ст. 8 НК РФ) идет речь о реали­зации государственными органами, органами местного самоуправ­ления, иными уполномоченными органами (отметим, с точки зрения бюджетного и гражданского законодательства эти органы также могли бы быть признаны бюджетными учреждениями — п. 1 ст. 161 БК РФ) их властных полномочий. Следовательно, необходимо ука­зать на то, что уплата сбора дает основания для совершения в пользу плательщика именно публично-правовых или властных юридически значимых действий: выдача лицензии, регистрация акта граждан­ского состояния и т. д.

Таким образом, правовая природа платежа за услуги, оказываемые государственными и муниципальными уч­реждениями, имеет некоторое сходство со сбором, но это сходство внешнего порядка. Впрочем, когда приобретение соответствующих услуг у бюджетного учреждения становится обязательным для пла­тельщика в силу закона или вынужденным по причине наличия го­сударственной монополии в соответствующей сфере, то имеет место фактическое перерождение данного гражданско-правового по своей сути института в институт сборов⁵⁵⁰. (Так, немецкому праву известны пошлины за эксплуатацию государственного иму­щества или системы государственного снабжения (например, водой, электричеством, газом). См.: Государственное право Германии / Сокращ. пер. с нем. / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1994. Т. 2. С. 148-150. — В цивилистической литературе для объяснения подобных явлений была предложена конструкция «нетипичных договорных отношений», в частности, «нетипичных императивных договоров» См.: Ойгензихт В. А. Нетипичные договорные отношения в гражданском праве. Душанбе, 1984. С. 4-18, 51-57 и ел. — По нашему мнению, конструкция сбора в большей степени приемлема для регламентирования соответствующих отношений (Винницкий Д. В. Налоги и сборы.... С. 62-84).)