Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

Таблица 21 Функции бюджета в трактовке разных авторов.

5. Бюджетный механизм и характеристика его звеньев

Практическая реализация бюджетных отношений осуществляется с помощью бюджетного механизма. Бюджетный механизм представляет

собой совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета и межбюджетных отношений.

Таким образом, можно выделить три звена бюджетного механизма: Методы аккумуляции средств в бюджете.

Методы и формы выделения средств из бюджета. Методы и формы межбюджетных отношений.

Выделяют два метода аккумуляции средств в бюджет: налоговый и неналоговый. Налоговым методом в бюджете аккумулируются непосредственно налоги, а также налоговые платежи, к которым относятся государственная пошлина, платежи за пользование природными ресурсами, лицензионные и другие сборы и т.п. Посредством неналогового метода в бюджет поступают: доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, пени, имеющие неналоговый характер и др.

191

Выделение средств из бюджета также осуществляется различными методами. Традиционно главным методом выделения средств из бюджета является бюджетное финансирование. Под бюджетным финансированием понимается выделение бюджетных ассигнований на принципах безвозвратности, бессрочности и бесплатности (безвозмездности). Этот метод являлся единственным в условиях командно-административной экономики. При переходе страны к рыночным отношениям государство стало использовать ещѐ один метод предоставления бюджетных средств: бюджетное кредитование. Под бюджетным кредитованием понимается выделение средств из бюджета на принципах кредитования, то есть возвратности, срочности, платности. В Законах о федеральном бюджете на каждый год устанавливаются определѐнные правила бюджетного кредитования, где оговариваются целевые направления бюджетных кредитов, ограничения по ставкам, объекты кредитования и др. В бюджетном Кодексе Российской Федерации оговаривались понятия «бюджетный кредит» и «бюджетная ссуда». Под бюджетным кредитом понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возмездной и возвратной основах.

Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.В настоящее время используется только бюджетный кредит

Такой подход к определению основных понятий бюджетного законодательства представляется нам не совсем правильным. В настоящее время в кредитной и финансовой литературе не определены понятия «кредит» и «ссуда». Некоторые авторы считают, что под ссудой следует понимать беспроцентный (бесплатный) кредит, другие рассматривают ссуду как денежные средства, переданные на принципах возвратности и срочности, не считая ссуду экономической категорией, третьи считают, что ссуда и кредит – синонимы. В Гражданском Кодексе разделены понятия «договор кредита», «договор ссуды» и «договор займа». Дискуссионные вопросы определения таких понятий как кредит, ссуда, заѐм представляют большой интерес для исследователей, аспирантов и студентов, но в законодательных и тем более кодифицированных документах они должны быть определены чѐтко и не вызывать разночтений. На наш взгляд, при определении бюджетного кредита необходимо оговаривать не только возвратность и платность, но и такой важный принцип кредитования, как срочность. В определении бюджетной ссуды не следует ограничивать еѐ срок пределами финансового года, так как в этом случае получается, что ссуду можно получить лишь в первой половине года до июля месяца, так как срок еѐ предоставления ограничен шестью месяцами. В настоящее время в условиях перехода к финансированию по результатам принято решение использовать только бюджетные кредиты, а бюджетные ссуды отменить.

192

Вначале 90-х годов в литературе рассматривался также такой метод предоставления бюджетных средств, как передача средств в управление.

Вэтом случае рассматривалось выделение бюджетных средств не юридическим или физическим лицам, а органам власти и управления на принципах возвратности и срочности, как платно, так и безвозмездно. Именно этот метод послужил прообразом бюджетной ссуды. Недостатком является субъективность в определении принципов предоставления средств (платно или безвозмездно) заѐмщикам, получающим бюджетные средства.

Втретьем звене бюджетного механизма рассматриваются методы распределения средств между бюджетами и формы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения представляют собой часть финансовых отношений, возникающих между центральными органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти, по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий и перераспределения бюджетных средств.

При переходе страны к рыночным отношениям возникли совершенно новые формы межбюджетных отношений, совершенствовались старые. В условиях командно-административной экономики главными формами межбюджетных отношений являлись дотации, а единственным методом распределения доходов между бюджетами - выделение закреплѐнных и регулирующих доходов. К

закреплѐнным доходам республиканских бюджетов относились доходы от предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, а также государственные налоги, передаваемые в бюджеты республик полностью или по нормативам, установленным на длительный срок (не менее пяти лет). Регулирующими доходами являлись средства, передаваемые из вышестоящих нижестоящим бюджетам сверх закреплѐнных доходов в виде отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов и других доходов для полного покрытия всех расходов, предусмотренных в бюджетах административнотерриториальных единиц.

Вновых условиях появляются новые формы межбюджетных отношений. Коренным образом изменились принципы распределения средств между бюджетами в связи с возникновением в 1994 году такой формы межбюджетных отношений, как трансферты. Трансферты представляют собой возвратные платежи из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации, выделяемые из специально создаваемого для этих целей Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Главным критерием отнесения региона к группе регионов, нуждающихся или не нуждающихся в поддержке, являлся бюджетный доход на душу населения.

Введение трансфертов явилось весьма значимым шагом в реформе межбюджетных отношений, так как они являлись достаточно объективной формой распределения бюджетных средств по сравнению с дотациями.

193

Однако трансфертное распределение также было не лишено недостатков. Такой критерий распределения бюджетных средств из ФФПР как уровень бюджетных доходов на душу населения не обеспечивал сопоставимости бюджетных расходов субъектов федерации, так как цены на товары и услуги в регионах значительно различаются. Кроме того, органы власти субъектов федерации были заинтересованы в уменьшении бюджетных доходов, так как чем меньше доходы, тем больше трансферты. Кроме того, при фактическом выделении трансфертов осуществлялись значительные корректировки и пересчѐт их сумм. Так, по данным Счѐтной Палаты в 1996-1999 годах отдельные регионы получали из ФФПР менее 25% полагающихся им по закону сумм, другие – более 120%.139 Эффективность системы перераспределения бюджетных средств снижалась еще и потому, что трансферты получала большая часть регионов.

Для устранения этих и других недостатков правительством были разработаны специальная программа реформирования межбюджетных отношений и программа развития бюджетного федерализма. В соответствии с этими программами бюджетные доходы на душу населения должны корректироваться на индекс бюджетных расходов, а с целью объективного определения бюджетных доходов необходимо оценивать налоговый потенциал региона. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года были установлены общие схемы разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, отражены формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Несколько видоизменились закрепленные и регулирующие доходы. В бюджетном кодексе было дано понятие «собственные доходы» взамен «закрепленных»..Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относились:

налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Регулирующие доходы бюджетов – федеральные налоги и иные платежи, по которым устанавливались нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной

139 Делягин М. Жестокая любовь Минфина \\ Эксперт № 22. 2000 г. С.43.

194

финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определялись законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. В настоящее время в Бюджетном кодексе закреплены принципы распределения средств между бюджетами на постоянной основе.

К новым формам межбюджетных отношений, введѐнных в конце 1990-х годов, относились субвенция и субсидия. Сохранилась также такая форма выделения финансовой помощи из бюджетов другого уровня как дотация. В соответствии с Бюджетным кодексом того времени субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Звенья и элементы бюджетного механизма представлены на рис. 15.

Бюджетный механизм

Рис. 15. Звенья и элементы бюджетного механизма

195

В настоящее время в статье 6 Кодекса названы лишь две формы межбюджетных отношений – это межбюджетные трансферты и дотации. В соответствии с Кодексом межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

В федеральном бюджете создаются специальные фонды для оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации. К ним относятся: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Создание этих фондов преследовало различные цели. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации был создан с целью выравнивания бюджетной обеспеченности жителей субъектов Российской федерации по текущим расходам. Целью создания Фонда компенсаций явилось финансирование выполнения федеральных законов в основном в социальной сфере. Из фонда софинансирования социальных расходов осуществлялось стимулирование приоритетных расходов регионов и финансовая поддержка реформ в социальной сфере. Цель формирования фонда регионального развития – поддержка развития региональной инфраструктуры. Фонд реформирования региональных финансов был создан с целью поддержки и стимулирования разработки и осуществления бюджетных реформ.

Данные о величине фондов, утверждѐнные Законами РФ о федеральных бюджетах на 2003 - 2007 годы представлены в таблице 22.

Таблица 22 Фонды для оказания финансовой помощи субъектам РФ, млн.руб.

Как видно из таблицы 22, наибольшая сумма бюджетных средств направляется в фонд финансовой поддержки регионов, вторым по величине является фонд компенсаций. Это объясняется важностью и значением этих фондов, так как именно они призваны выравнивать уровень социально-экономического развития регионов. В настоящее время средства двух этих фондов также превалируют по сравнению с остальными.

196

Вопросы для самоконтроля.

1.Рассмотрите бюджет как экономическую (финансовую) категорию.

2.В чѐм необходимость существования бюджета?

3.Рассмотрите взгляды на бюджет русских учѐных в 20-х г.г. прошлого века.

4.Рассмотрите взгляды на бюджет экономистов в середине прошлого века.

5.Рассмотрите современные взгляды на сущность бюджета.

6.Раскройте дискуссионные вопросы функций бюджета.

7.Сравните бюджет и финансы, найдите сходства и отличия.

8.Аргументируйте Ваши взгляды на сущность и функции бюджета.

9.Охарактеризуйте роль бюджета в социально-экономическом развитии страны.

10.Дайте определение бюджетного механизма.

11.Раскройте связь финансового и бюджетного механизмов.

12.Охарактеризуйте виды налоговых и неналоговых доходов бюджетов.

13.Рассмотрите формы и методы выделения средств из бюджета. 14.Рассмотрите формы и методы межбюджетных отношений. 15.Охарактеризуйте фонды финансовой поддержки регионов.

197

Глава 11. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ БЮДЖЕТА

1.Доходы бюджетов. Структура доходов федерального бюджета и еѐ динамика.

2.Расходы бюджетов. Структура расходов федерального бюджета и еѐ динамика.

3.Дефицит бюджета и бюджетный профицит. Причины возникновения

иисточники финансирования бюджетного дефицита.

4.Бюджетное планирование.

1. Доходы бюджетов. Структура доходов федерального бюджета и еѐ динамика

Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования централизованного общегосударственного фонда денежных средств. В финансово-

кредитном энциклопедическом словаре доходы бюджета определяются по экономическому содержанию и по материально-вещественному воплощению. По экономическому содержанию доходы бюджета определяются как: «денежные отношения, возникающие у государства (в лице уполномоченных на это органов) с юридическими и физическими лицами в процессе формирования бюджетного фонда страны, а также бюджетных фондов государственных и административнотерриториальных образований»140. По материально-вещественному воплощению доходы бюджета – это «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим в стране законодательством в распоряжение федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления».141

Следует различать понятия «бюджетные доходы государства» и «государственные доходы». Бюджетные доходы – понятие более узкое по сравнению с государственными доходами, так как последние включают в себя также доходы внебюджетных фондов, доходы государственных предприятий и организаций, доходы от эмиссии ценных бумаг государства, доходы от проведения лотерей, средства, привлекаемые путѐм эмиссии бумажных денег и др.

140 Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М.: Финансы и статистика,

2002 г. С. 303.

141 Там же. С. 303.

198

Главным источником формирования доходов бюджетов является национальный доход, а в некоторых случаях и национальное богатство. При перераспределении национального дохода в бюджет поступает часть прибыли хозяйствующих субъектов, заработной платы работников сферы материального и нематериального производства, доходов работников, работающих по найму, ренты собственников земли. При распределении и перераспределении национального богатства в бюджет поступают доходы от приватизации собственности государства и муниципалитетов, от продажи государственной собственности и использования государственного имущества и других национальных ценностей.

Классификация доходов бюджетов отражена в бюджетной классификации Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает: классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов;

классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований (далее -

классификация операций сектора государственного управления).

Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

1)кода главного администратора доходов бюджета;

2)кода вида доходов;

3)кода подвида доходов;

4)кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются (ст.20 БК РФ):

налоговые и неналоговые доходы:

втом числе:

- налоговые налоги на прибыль, доходы;

199

налоги и взносы на социальные нужды ( в части ЕСН и штрафов по ЕСН); налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории

Российской Федерации; налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; налоги на совокупный доход; налоги на имущество;

налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами; государственная пошлина;

задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам; - неналоговые

доходы от внешнеэкономической деятельности; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; платежи при пользовании природными ресурсами; налоги и взносы на социальные нужды (без ЕСН)

доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; административные платежи и сборы; штрафы, санкции, возмещение ущерба;

доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет; возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет; прочие неналоговые доходы; 2) безвозмездные поступления:

безвозмездные поступления от нерезидентов; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций; безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

безвозмездные поступления от наднациональных организаций; прочие безвозмездные поступления.

По источникам формирования наибольший удельный вес в доходах бюджетов, как правило, занимают налоговые доходы. В федеральном бюджете удельный вес налоговых доходов в конце 90-х годов имел

200