Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

этих бюджетов относительно стабилизировался, а доля их доходов снизилась.

В таблице 38 приведены некоторые показатели, характеризующие состояние бюджетной сферы в 2002 и 2003 годах.

Таблица 38 Некоторые показатели, характеризующие состояние бюджетной

системы России

Соответствующие расчѐты показывают, что доля доходов федерального бюджета в общем объѐме доходов консолидированного бюджета РФ составила в 2002 г. 62,64 %, а доля расходов 60,11 %, в 2003 г.

– 62,46 и 59,54 % соответственно. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с учѐтом финансовой помощи из федерального бюджета в общем объѐме консолидированного бюджета страны в 2002 г.

составила 46,44 %, доля расходов – 49,26 %, в 2003 г. – 46,67 и 50,01 %

соответственно.

Во второй половине 2000-х усилился процесс централизации бюджетных средств. Например, из собранных на территории Удмуртской Республики средств в 20052008 годах более 65 % было перечислено в федеральный бюджет и лишь около 35 % осталось в республике. Однако в целом по субъектам РФ ситуация не столь плачевна. В 2007 и 2008 годах распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами сложилось следующим образом: 49 % доходов оставалось в региональных бюджетах и 51 % уходил в федеральный бюджет. Следует заметить, что наряду с увеличением доли федерального бюджета в доходах не происходит увеличения его доли в расходах.

В 2004-2008 г.г. в стране проводилась интенсивная работа по реформированию бюджетной системы и межбюджетных отношений. Предлагались разные варианты реформирования. В частности, предусматривалось обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах. В 2004 г. была начата работа по совершенствованию бюджетного процесса. Суть нового подхода можно кратко сформулировать как переход к бюджетированию по результатам, то

242

есть финансирование государственных расходов не ради расходов, а ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. По мнению первого заместителя министра финансов РФ Т.А. Голиковой, для достижения этой цели необходимо решение четырѐх задач:

1.Оптимизация сети бюджетных учреждений;

2.Реорганизация бюджетных учреждений;

3.Внедрение новых форм финансирования;

4.Разработка и использование методов финансирования, ориентированных на результат.167

Для этого необходимо предпринять следующие меры:

- Расширение направлений расходов, формируемых на принципах

БОР

- Организация системы мониторинга результативности деятельности

ГРБС

-Проведение внешнего аудита реализации ведомственных целевых программ и целевых программ региона

-Формирование трехлетнего бюджета.

-Разработка методологии расчета расходов бюджета, необходимых для обеспечения соблюдения утвержденных стандартов бюджетных услуг

-Использование в бюджетном процессе методов анкетирования и опросов населения

-Создание автономных некоммерческих организаций

Результатами принятия этих мер должны стать:

-Наличие индикативной системы оценки эффективности и результативности расходов

-Внедрение принципов прозрачности и объективности при формировании расходов бюджета

-Система контроля за достижением конкретных результатов запланированных в рамках принятых ВЦП

-Создание стабильных ориентиров на среднесрочную перспективу

-Бюджетирование предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии со стандартами данных услуг

-Определение объективной потребности населения региона в отдельных государственных и муниципальных услугах

-Оптимизация бюджетной сети

167 Т.А. Голикова. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса. / Финансы № 2, 2004, с.4.

243

3. Бюджетный федерализм

Термин «бюджетный федерализм» стал широко применяться в финансовой науке и практике в 90-е годы. В литературе существуют как разные определения этого понятия, так и разные его названия. Встречаются, например, термины «финансовый федерализм», «бюджетноналоговый федерализм», «финансово-бюджетный федерализм» и др.168 При анализе этих терминов выясняется, что, по сути, все они отражают в той или иной мере содержание бюджетного федерализма. О проблемах бюджетного федерализма пишут многие авторы: В.М. Родионова, А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А. Лавров, О. Богачѐва и др. Содержание бюджетного федерализма рассматривается также в учебной литературе. Так, например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» авторы определяют бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них»169 А.В. Годин и И.В. Подпорина считают, что «Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключаются в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязательств двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса».170 Авторы учебника «Бюджетная система России» приводят два определения бюджетного федерализма: в соответствующей главе учебника и в словаре терминов. В первом определении финансовобюджетный федерализм рассматривается как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере».171 Во втором определении читаем: «федерализм (бюджетный) – законодательно принимаемая норма равноправных (партнѐрских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ

168 Сабитова Н.М. Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты. Казань. 2001. С.42. Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма \\ Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 71.

169Бюджетная система Российской Федерации. Учебник под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт. 2000 г. С. 45.

170Годин А.В., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Издательский дом «Дашков и К». 2001 г. С.176.

171Бюджетная система России. Учебник для вузов под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИДАНА. 1999 г. С. 25.

244

при формировании доходов бюджетов всех уровней за счѐт оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансовохозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей».172

По мнению В.М. Родионовой бюджетный федерализм – «это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трѐхуровневую систему бюджетных отношений и чѐткое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях); определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам».173 В финансово-кредитном энциклопедическом словаре дано следующее определение бюджетного федерализма: «Бюджетный федерализм – способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов».174

Анализ этих и других определений бюджетного федерализма позволяет сделать вывод о том, что большинство авторов отмечает, что бюджетный федерализм представляет собой определѐнные отношения между федеральной и региональными, а также муниципальными властями. При этом не все авторы, характеризуя бюджетный федерализм, выделяют отношения с местными органами власти. На наш взгляд, отношения с местными бюджетами неправомерно включать в определение бюджетного федерализма, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти, кроме того, последние не вступают в федеративные отношения с федеральным

172Там же. С. 536.

173Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы \\ Финансы. 1994 г. № 8. С. 8.

174Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М.: Финансы и статистика. 2002 г. С. 155.

245

центром. С юридической точки зрения муниципальные образования входят в состав субъектов бюджетных правоотношений, но не являются субъектами бюджетных правоотношений федеративного уровня. При этом местные бюджеты являются одним из звеньев бюджетной системы и должны динамично развиваться. К сожалению, в нынешних условиях вряд ли можно говорить о реальной самостоятельности местных бюджетов, так как по существу, большинство местных бюджетов не обладает собственными средствами в достаточной мере для полного и всестороннего осуществления местными органами власти своих функций, а ответственность за их выполнение зачастую несут не только муниципальные власти, но и органы власти субъекта Федерации. Процесс разграничения бюджетных полномочий и ответственности между властями разных уровней ещѐ не завершѐн и задачей финансовой науки является разработка научно обоснованных норм разграничения этих полномочий.

На наш взгляд, с содержательной точки зрения наиболее полно бюджетный федерализм раскрывается в определении В.М. Родионовой, но всесторонность рассмотрения термина привела к громоздкости определения. Менее полно, но достаточно всесторонне бюджетный федерализм рассматривается А.Г. Игудиным. По его мнению «Бюджетный федерализм – это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований».175

Нередко в экономической литературе бюджетный федерализм отождествляют с межбюджетными отношениями. В нормативно-правовых актах термин «бюджетный федерализм» встречается крайне редко, в основном речь идѐт о межбюджетных отношениях. Не встречается этот термин и в Бюджетном кодексе. В научных статьях, посвящѐнных бюджетному федерализму обязательно рассматриваются проблемы межбюджетных отношений. В таблице 39 представлена трактовка межбюджетных отношений некоторых авторов.

175 Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации \\ Финансы. 1998 г. № 8. С. 7.

246

Таблица 39

Обзор подходов различных авторов к определению и основным принципам межбюджетных отношений

247

На наш взгляд, бюджетный федерализм более широкое понятие чем межбюджетные отношения, последние в странах с федеративным устройством должны основываться на принципах бюджетного федерализма.

Россия имеет пока небольшой опыт в теории и практике бюджетного федерализма. Зарубежные исследования этого вопроса по мнению Христенко В.Б. «можно условно разделить на классические и новые. В первых классических исследованиях рассмотрены вопросы статичной эффективности экономики в контексте, абстрагированном от несовершенства политических институтов, а также от проблем, характерных для развивающихся стран, и от возможного оппортунистического поведения должностных лиц расширенного правительства». 176 В 90-х годах появились теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма (федерализма, сохраняющего рынок). Для формирования рыночного федерализма по мнению Уэйнгаста необходимо выполнение пяти условий:

1.наличие иерархической системы органов власти с разграниченными полномочиями;

2.субфедеральные правительства наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе в законодательной сфере;

3.федеральное правительство обеспечивает свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;

4.наличие жѐстких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное разделение доходов;

5.наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит долгосрочный характер.

Многие зарубежные авторы считают, что когда эти условия соблюдаются, за ними следует значительный и быстрый экономический рост.

При распределении бюджетных доходов и расходов за рубежом применяются три основных метода: распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.

Большинство стран используют метод распределения по формуле. В данном случае по формуле определяются отчисления из вышестоящих нижестоящим бюджетам. Например, во Франции в формулу входят такие показатели, как численность населения, уровень налоговых поступлений, количество километров дорог, число школьников и т.д. На Филиппинах в формулу входят такие критерии как численность населения, размеры территории, равномерность распределения средств, причѐм 20 %

перечисляемых средств местные правительства должны направить на

176 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002 г. С. 38 - 40.

248

реализацию проектов, утверждаемых центром. В Индонезии формула распределения основана на численности населения и исходит из равенства потребностей на душу населения. В Австралии формула распределения основана на удовлетворении финансовых потребностей штатов с тем, чтобы по всей стране населению могли бы оказываться государственные услуги единого качества и по единой цене. В Канаде по формуле распределяются между провинциями средства Общего федерального фонда так, чтобы все провинции получали эквивалент не менее среднего уровня налоговых поступлений.

Специальные режимы используют в тех случаях, когда возникает необходимость в большей бюджетной автономии того или иного региона по политическим, экономическим, социальным или другим причинам.

Индивидуальный подход осуществляется на разовой основе в ответ на индивидуальные требования регионов.177

В Российской Федерации основные принципы бюджетного федерализма были введены в начале 90-х, однако на практике их реализация была сопряжена с большими трудностями, поэтому в 1994 – 1995 г.г. была проведена реформа межбюджетных отношений, введены трансферты из ФФПР, единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Проведѐнная реформа касалась в основном отношений центра и субъектов РФ, но мало затрагивала отношения между региональными и местными бюджетами. Недостатки реформы и еѐ незавершѐнность привели к ухудшению состояния региональных финансов и обострению проблем взаимоотношений федерального центра с региональными властями. На решение этих проблем была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 г.г., принятая в 1998 г. В результате реализации Концепции было упорядочено распределение средств между бюджетами, введена более совершенная методика выделения трансфертов, уменьшены объѐмы средств, выделяемых регионам на основе индивидуальных соглашений. Однако и эта реформа не была лишена недостатков, поэтому в 2001 г. Правительством была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В документе были изложены:

1)необходимость и условия реализации Программы;

2)еѐ стратегия;

3)способы упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ;

4)принципы разграничения налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий;

5)формы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней;

177 Беляев Ю.А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт. \\ Финансы. 1994 г. № 10. С. 52 – 53.

249

6)управление общественными финансами на региональном и местном уровне;

7)место Программы в системе социально-экономических реформ;

8)механизм реализации Программы.

Схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников, а также основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ к 2005 г. и формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ представлены в приложениях 4 - 6 данного учебного пособия.

Внастоящее время расходные и доходные полномочия всех уровней бюджетной системы определены в основном Бюджетным кодексом, а также некоторыми федеральными законами. В Бюджетном кодексе выделены полномочия в области расходов каждого из трѐх уровней бюджетной системы, а также расходы совместного ведения. Так, например, в области государственного управления из федерального бюджета финансируется деятельность федеральных органов власти и управления, включая территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств; из региональных бюджетов финансируется деятельность органов власти и управления субъектов Федерации и частично деятельность территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств; из местных бюджетов финансируется деятельность местных органов власти и управления и частично деятельность территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств. В области образования из федерального бюджета финансируется высшее и частично среднее профессиональное образование, ведомственные школы и детские сады; из региональных бюджетов финансируются специальные школы и детские дошкольные учреждения, интернаты и частично профессиональное образование; из местных бюджетов – общее начальное и среднее образование, детские дошкольные учреждения.

Динамика распределения налогов между звеньями бюджетной системы в конце 90-х – начале 2000-х представлена в приложении 7

Всоответствии с действующим законодательством региональные и местные органы власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пределах. Кроме того, региональные власти могут самостоятельно установить ставку налога на прибыль, в части, поступающей в региональные бюджеты, но также в пределах, установленных федеральным законодательством. В последние годы размывалась грань между собственными и регулирующими налогами. Например, такой местный налог, как земельный поступал во все три уровня бюджетной системы (30 % в федеральный бюджет, 20 % в региональный и 50 % - в местный), платежи за пользование природными

250

ресурсами (федеральный налоговый платѐж) также были законодательно закреплены за бюджетами разных уровней. В 2004 г. нормативы регулирующих налогов вновь изменились. В частности, произошли изменения в распределении акцизов, платежей за добычу полезных ископаемых и роялти и др. (см. приложение 8).

Принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120 – ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений. Основные элементы федерального и регионального регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в соответствии с внесѐнными изменениями представлены в приложении 9

Несмотря на усилия властей по созданию совершенной системы межбюджетных отношений, во второй половине 2000-х в неѐ вновь были внесены изменения. В соответствии с изменениями в БК РФ в 2007-2009 годах распределение доходов между звеньями бюджетной системы в общих чертах выглядит следующим образом.

В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 процентов;

налога на добавленную стоимость - по нормативу 100 процентов;

акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50 процентов;

акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, - по нормативу 100 процентов;

акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу

50процентов;

акцизов на табачную продукцию - по нормативу 100 процентов;

акцизов на автомобили легковые и мотоциклы - по нормативу

100процентов;

акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов;

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 процентов;

251