Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

было устранить в кратчайшие сроки, так как он был порождѐн кризисом экономки в целом. Тем не менее, меры по снижению бюджетного дефицита были приняты и оказались успешными. Снижения величины бюджетного дефицита можно достичь разными методами, применяемыми как при планировании бюджета, так и при его исполнении. Минимизация бюджетного дефицита при планировании бюджета достигается с помощью лимитирования и жѐсткой экономии расходов, сокращения государственных расходов, совершенствования межбюджетных отношений, выявления и мобилизации резервов роста доходов бюджета, использования наиболее эффективных форм бюджетных заимствований, способных обеспечить реальные поступления денежных средств с финансового рынка и т.п.

В процессе исполнения бюджета снижение бюджетного дефицита достигается с помощью реализации процедуры санкционирования расходов бюджета, соблюдения лимитов бюджетных обязательств, использования механизмов приостановления, сокращения и блокировки бюджетных ассигнований, совершенствования методов и форм выделения средств из бюджета и т.д.

При принятии закона (решения) о бюджете на каждый финансовый год в нѐм должны быть предусмотрены источники финансирования бюджетного дефицита. Такими источниками могут быть как внутренние, так и внешние займы, реализуемые путѐм выпуска ценных бумаг или получения кредитов и бюджетных ссуд. В отличие от доходов бюджета средства, привлекаемые для финансирования бюджетного дефицита, поступают в бюджет однократно и участвуют в финансировании бюджетных расходов только в том финансовом году, в котором они были привлечены.

В соответствии с Бюджетным Кодексом (ст.23)

Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из:

1)кода главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов;

2)кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов;

3)кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов. Перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:

1)источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:

222

государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;

кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации; кредиты международных финансовых организаций в валюте

Российской Федерации; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета;

иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; 2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов: государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых

указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные

кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;

кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.

Размер бюджетного дефицита при утверждении закона (решения) о бюджете не должен превышать предельного размера, установленного Бюджетным Кодексом РФ. Так, дефицит федерального бюджета не может превышать суммарный объѐм бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ на соответствующий год.

Размер дефицита бюджета субъектов РФ не может превышать 15 % объѐма его доходов без учѐта финансовой помощи из федерального бюджета. Этот предел может быть превышен в случае получения субъектом федерации дополнительных средств от продажи принадлежащего ему имущества, причѐм на величину, которая может быть реально получена от продажи имущества.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объѐма его доходов без учѐта финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Этот предел может быть превышен в случае получения муниципалитетом дополнительных доходов от принадлежащего ему имущества и только на величину этих доходов.

223

4. Бюджетное планирование.

Бюджетное планирование является составной частью финансового планирования и одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Бюджетное планирование представляет собой процесс определения той части финансовых ресурсов, которая за планируемый период может быть аккумулирована в бюджете и использована на различные цели. Основой бюджетного планирования является бюджетное прогнозирование, под которым понимается процесс составления прогнозов (предположений) о возможных состояниях бюджета в будущем. Бюджетное планирование базируется на бюджетном прогнозировании и показателях социально-экономического развития страны и еѐ территорий. Основными задачами бюджетного планирования являются следующие:

-определение общего объѐма бюджетных ресурсов и их распределение по отдельным министерствам и ведомствам, конкретным бюджетополучателям;

-определение необходимых пропорций между централизованными

идецентрализованными финансовыми ресурсами;

-выявление финансовых резервов государства и муниципальных органов власти;

-расчѐт доходов и расходов бюджетов с разбивкой по статьям и временным периодам;

-обеспечение сбалансированности бюджетов или источников покрытия их дефицитов (определение направлений расходования профицитов);

-осуществление бюджетного регулирования;

-осуществление государственного финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Бюджетное планирование осуществляют соответствующие органы государственной власти и финансовые органы. Так, проекты бюджетов составляют Министерство финансов РФ и территориальные финансовые органы в зависимости от вида бюджета под руководством Правительства РФ, субъекта федерации или местных органов власти. Налоговые органы осуществляют тактическое налоговое планирование. Бюджетополучатели определяют объѐмы бюджетных ассигнований и направлений их использования.

При реализации процесса бюджетного планирования применяются различные методы. К числу наиболее широко используемых методов бюджетного планирования можно отнести нормативный, программноцелевой, индексный, балансовый, аналитический, экспертных оценок, а также методы математического моделирования.

224

Нормативный метод основан на использовании таких норм и нормативов как нормативы распределения регулирующих доходов, предельные размеры бюджетного дефицита, минимальные социальноэкономические стандарты, нормы бюджетной обеспеченности и др.

Впоследние годы получил широкое распространение программноцелевой метод. Он предусматривает составление конкретных программ для решения поставленных задач. Этот метод предусматривает источники финансирования конкретных программ и направления использования средств по программе.

Индексный метод основан на использовании различных индексов, отражающих динамику цен, уровня жизни населения, доходов и расходов, индекса дефлятора и т.д.

Балансовый метод увязывает доходы и расходы бюджетов, позволяет выявить избыток или недостаток бюджетных средств. С помощью построения балансов достигается увязка планирующихся к поступлению бюджетных ресурсов и фактической потребности в них.

Аналитический метод является обязательным для использования, так как процесс бюджетного планирования начинается с экономического анализа исполнения доходов и расходов бюджета за предыдущий период. Этот метод позволяет выявить динамику бюджета.

Метод экспертных оценок позволяет определить тенденции развития бюджета на основе знаний и опыта высококвалифицированных экспертов.

Метод математического моделирования применяется чаще всего в бюджетном прогнозировании и позволяет выявить оптимальный вариант развития бюджета с учѐтом влияния различных факторов и их изменения.

Внастоящее время осуществляется реформа бюджетного планирования и переход от традиционных способов к бюджетированию, ориентированному на результат. Главными отличиями нового подхода являются следующие:

- контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в первую очередь на соответствие использования поставленным целям и достигнутым результатам, а не на соответствие плану;

- планирование бюджетных расходов осуществляется на основе конкуренции представленных программ, а не индексации расходов за прошлый период;

- в основу планирования расходов будет положена ведомственная и программная классификация;

- контроль за исполнением бюджета будет осуществляться на основе мониторинга результатов.

225

Вопросы для самоконтроля

1.Проследите тенденции изменений структуры доходов федерального бюджета в конце 90-х – начале 2000-х г.г.

2.Проследите тенденции изменений структуры расходов федерального бюджета в конце 90-х – начале 2000-х г.г.

3.Какие новые статьи доходов и расходов федерального бюджета появились в конце 2000-х г.г.

4.Что такое бюджетный дефицит (профицит) бюджета? Рассмотрите понятия «Первичный дефицит (профицит) бюджета».

5.Назовите источники финансирования бюджетного дефицита.

6.Какие источники финансирования дефицита бюджета использовались в России в начале 90- г.г. и какие – в настоящее время?

7.Назовите направления использования профицита федерального бюджета России.

8.Какие ограничения дефицитов бюджетов определены БК РФ?

9.Назовите возможные причины дефицита бюджетов.

10.Охарактеризуйте методы бюджетного планирования.

11.Какие изменения в бюджетном планировании произошли в конце

2000-х г.г.?

226

Глава 12. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

1.Общая характеристика бюджетной системы России.

2.Структура бюджетной системы и еѐ изменение.

3.Бюджетный федерализм.

4.Бюджетный процесс.

1. Общая характеристика бюджетной системы России

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права.

Рис. 16. Состав бюджетной системы России в начале 2000- х г.г.

Всоответствии с Бюджетным Кодексом с 1.01.2000 г. в состав бюджетной системы России стали включаться государственные внебюджетные фонды. Под государственным внебюджетым фондом понимается фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное и социальное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Вэкономической литературе не существует единого мнения о составе бюджетной системы. Большинство авторов выделяют в составе

227

бюджетной системы три вышеназванных звена, но существуют и другие мнения. Так, например, существует мнение о наличии в составе бюджетной системы четырѐх звеньев (уровней): межгосударственный бюджет (Союзного государства России и Беларуси); федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты. Причѐм из состава местных бюджетов автор исключает бюджеты закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО) и военных городков, включая их в состав федерального бюджета.154

В2004 г. бюджетная система России реформируется. В соответствии

сФедеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120 – ФЗ структура бюджетной системы Российской Федерации стала следующей:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

-бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

-местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений.

Как правило, состав бюджетной системы обусловлен формой государственного устройства, под которой понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями. По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: унитарные и состоящие из самостоятельных территориальных (государственных) образований, наиболее распространѐнной формой которых является федерация.

При рассмотрении состава бюджетной системы следует обратить внимание на различие понятий «республиканский бюджет республики» и «бюджет республики», «краевой бюджет края» и «бюджет края» и т.д. Прилагательные «республиканский», «краевой», «областной» и т.д. определяют реально существующий на практике бюджет, в который зачисляются налоговые и другие платежи и из которого финансируются расходы. Понятие «бюджет республики» означает арифметическую сумму (свод) бюджетов всех административно-территориальных единиц,

находящихся на территории республики, по-другому его называют

154 Яндиев М.И. Уровни бюджетной системы в России. Финансы. 2000 г. № 2. С. 12-14.

228

консолидированный бюджет республики. Аналогично определяется консолидированный бюджет края, области и т.д. Бюджет республики (консолидированный бюджет республики) – более широкое понятие, чем республиканский бюджет республики. Например, консолидированный бюджет Удмуртской республики включает в себя республиканский бюджет республики, 25 районных бюджетов районов республики, 5 городских бюджетов городов республики, а также районные бюджеты районов в городах, сельские и поселковые бюджеты. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации. В настоящее время в связи с формированием в РФ федеральных округов возможно выделение консолидированных бюджетов округов.

Организация бюджетной системы и принципы еѐ построения в соответствии с действующим до введения в действие Бюджетного кодекса законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» называлась бюджетным устройством. В Бюджетном кодексе определение понятия «бюджетное устройство» отсутствует. В экономической литературе трактовка бюджетного устройства неоднозначна. Так, Э.А. Вознесенский считал, что бюджетное устройство государства выражает построение бюджетной системы, еѐ подразделение на отдельные виды бюджетов, взаимоотношения между ними, организацию бюджетного процесса.155 В учебнике «Бюджетная система России» под ред. Г.Б. Поляка бюджетное устройство рассматривается как организация государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между еѐ отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.156 В Бюджетном кодексе наименование «Бюджетное устройство» дано целому разделу, однако содержание этого понятия в кодексе не раскрывается. Анализ содержания указанного раздела кодекса позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления. Такая трактовка этого термина не соответствует требованиям теории финансов и сложившемуся в экономической литературе подходу, так как, несмотря на разногласия, большинство авторов обязательно выделяют в понятии бюджетного устройства такой элемент как совокупность различных видов бюджетов, и этот элемент единодушно выдвигается на первое место.

В литературе дискутируется также вопрос о принципах бюджетного устройства или бюджетной системы. До введения в действие Бюджетного

155Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. М.: Финансы. 1979 г.

С. 171.

156Бюджетная система России. Учебник для вузов под ред. Г.Б. Поляка. М.: 1999 г. С.9.

229

кодекса в экономической литературе рассматривалось чаще всего пять принципов бюджетного устройства:

-единство бюджетной системы;

-полнота;

-самостоятельность бюджетов;

-реальность;

-гласность.

В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:

Единство бюджетной системы;

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ ;

Самостоятельность бюджетов;

Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Сбалансированность бюджетов;

Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

Результативность и эффективность бюджетных средств;

Прозрачности (открытости) ;

Достоверность;

Адресность и целевой характер использования бюджетных средств;

Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Подведомственности расходов бюджетов

Единства кассы

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений. По ранее действовавшему законодательству принцип единства выражался в организационном единстве всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР, что выражалось во включении нижестоящих бюджетов в вышестоящие. В настоящее время Бюджетный

230

кодекс устанавливает организационные, правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (более подробно о закреплении доходов см. в вопросе «Бюджетный механизм и характеристика его звеньев»).

В условиях развития федеративных отношений в России одним из важнейших принципов бюджетного устройства является принцип самостоятельности бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом данный принцип реализуется на основе права законодательных (представительных) органов власти всех уровней самостоятельно утверждать и исполнять бюджет, контролировать ход его исполнения. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

-недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

231