- •Вопрос № 1. Основные этапы развития социологической мысли и принципы периодизации истории социологии
- •Вопрос № 2. Становление социологии как науки. Основные идеи о. Конта
- •Вопрос № 3. Основные идеи социологии г. Спенсера
- •Вопрос № 4. Социология м. Вебера
- •Вопрос № 9. Структурный функционализм (т. Парсонс, р. Мертон)
- •Вопрос № 10. Субъективная школа социологии (п.Л. Лавров, н.К. Михайловский)
- •Вопрос № 11. Особенности развития социологии в России в конце XIX – начале XX вв. Научные школы и направления. Социологическое образование.
- •1. Марксизм (н.И. Зибер, г.В. Плеханов, в.И. Ленин)
- •2. Неокантианство (б.А. Кистяковский, п.А. Новгородцев)
- •3. Неопозитивизм (а.С. Звоницкая, к.М. Тахтарев)
- •Вопрос № 12. Социология п. А. Сорокина: российский и американский период
- •Вопрос № 13. Объект и предмет социологии
- •1. Методология науки
- •2. Знание о предмете
- •3. Методы
- •4. Исследования
- •2. Уровни социологического знания
- •3. Отрасли внутри социологии:
- •4. Предмет социологии
- •Вопрос № 14. Личность – субъект и продукт социальных отношений
- •1. Личность как ансамбль общественных отношений (к.Маркс) и социальный тип.
- •2. Базисная личность как соответствие идеалу данной культуры и модальная личность как фактически наиболее распространенный тип личности (р.Линтон)
- •3. Типы личности.
- •Вопрос № 15. Социальные общности как форма социальной организации индивидов и источник социальных изменений
- •Вопрос № 16. Массовое сознание и массовое действие. Источники социального напряжения
- •Вопрос № 17. Социальные связи. Взаимодействие между индивидами, группами, общностями
- •Вопрос № 18. Социальные институты и институциональные отношения
- •Вопрос № 19.Социальные системы, структуры и процессы.
- •Вопрос № 20. Глобализация социальных процессов в современном мире.
- •Вопрос № 21. Религия как элемент социальной системы
- •Вопрос № 22. Понятие социальной установки в социальной психологии
- •Вопрос № 24. Понятие социализации в социологии и социальной психологии
- •Вопрос 25 Социальный статус и ролевое поведение
- •Вопрос 26. Социальная, этнонациональная, профессиональная стратификация и мобильность
- •Вопрос № 27. Власть: понятие, эволюция воззрений, современные подходы
- •Вопрос № 28. Структура и показатели народонаселения: качественный и количественный анализ
- •Вопрос № 29. Рождаемость и репродуктивное поведение
- •Вопрос № 30. Структура и этапы разработки программы социологического исследования
- •Вопрос № 31. Понятие выборочной совокупности. Типы выборок.
- •Вопрос № 32. Социологические измерения. Типы социологических шкал.
- •1. Представьте себе, что у вас есть возможность перейти на другой социологический факультет. Перешли бы вы?
- •2. Представьте себе, что вы нигде не учитесь. Пришли бы вы или нет учиться на ваш факультет?
- •Вопрос 33. Качественные методы в социологии.
- •1.9. Анализ случая (Кейс-стади)
- •Вопрос 34. Контент-анализ как метод социологического исследования
- •Вопрос № 35. Анкетирование. Структура социологической анкеты
- •Вопрос № 36. Применение фокус-группы в социологическом исследовании
- •Вопрос № 38. Предметное поле социологии культуры.
- •Вопрос №39. Предмет социологии труда и предпринимательства
- •Вопрос №40. Экономическая мотивация и экономическое поведение индивидов
- •Вопрос № 41. Социологические опросы, их виды и специфика
- •Вопрос № 42. Основные социально-экономические модели стран мира и России.
- •Вопрос № 43. Субъекты труда, их функции и характеристики.
- •Вопрос № 44. Трудовые конфликты: структура, функции и методы их разрешения
- •Вопрос № 45. Основные отрасли социально-экономической статистики
- •Вопрос № 46. Организация как объект социологического анализа
- •Вопрос № 47. Персонал организации и методы работы с ним
- •Вопрос № 48. Менеджмент как вид деятельности и система управления
- •Вопрос № 49. Регулирование и контроль в системе менеджмента.
- •Вопрос № 50. Принятие решений в организациях и антикризисное управление.
- •Вопрос № 51. Организационная культура
- •Вопрос № 52. Системная организация коммуникаций. Понятие уровня коммуникативных систем.
- •Билет № 53Специфика массовой коммуникации.
- •Билет №54 Невербальная коммуникация.
- •4 Основных системы невербальной коммуникации:
- •Билет №55. Метод экспертных оценок в социологии.
- •Билет №56. Языковая ситуация. Типы языковых ситуаций.
- •Вопрос № 58. Политические партии: понятие, генезис, классификация
- •1. Определение и признаки партии.
- •2. Функции партий.
- •3. Генезис политической партии.
- •Вопрос № 59. Понятие, функции и стили лидерства
- •2. Основные характеристики лидерства:
- •Вопрос №60. Основные теоретические подходы к изучению семьи
- •1. 19 Век о семье.
- •Типы функций
- •2. Изучение семьи в 20 веке.
- •Вопрос № 61. Схема жизненного уклада семьи. Типы семейных культур. Комплексность внутрисемейных ролей.
- •Вопрос № 62. Объект и предмет социологии международных отношений.
- •Вопрос № 63: Внутренняя и внешняя политика государства.
- •Вопрос 64. Предмет, структура и задачи этносоциологии.
- •Вопрос 65. Этнический конфликт: сущность, проблемы, типология.
- •Вопрос № 66. Социокультурная адаптация и поведенческие стратегии в иноэтнической сфере
- •5 Этапов процесса адаптации визитеров
- •Вопрос № 67. Этнические меньшинства: понятия и типология
- •Вопрос № 68. Принципы организации гос службы в России
- •Вопрос № 69. Инструменты государственного регулирования социальной сферы.
- •Вопрос № 70. Муниципальное управление
Вопрос № 70. Муниципальное управление
Местное самоуправление.
Наличие местного самоуправления обуславливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. К тому же единообразный подход в управлении не может учесть всех особенностей этих территорий, которым и предоставляется определенные полномочия в решении местных дел.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения, который в общем виде очерчен в ст. 132 Конституции, предусматривает обязательность решения этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя необходимые «властные рычаги» в виде полномочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию.
Вместе с тем специфика функций и задач местного самоуправления, которые в основном сводятся к обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований, позволяет говорить о местном самоуправлении все же как о специфическом уровне власти, которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения.
Из содержания ст. 3 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является формой народовластия, т.е. способом осуществления народом принадлежащей ему власти. Демократия как основа конституционного строя предполагает осуществление народом своей власти непосредственно (путем проведения муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращения граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы государственной власти и местного самоуправления. В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.
Поэтому важная роль в системе местного самоуправления отводится институтам непосредственной демократии, которые обеспечивают прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь. Кроме того, отдельные институты непосредственной демократии, такие как, например, отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан но месту жительства и др., составляют необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, и в этом качестве являются неотъемлемой частью представительной демократии в системе местного самоуправления. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через институты непосредственной демократии, обеспечивается возможность органов местного самоуправления оперативно реагировать на экономические, социальные потребности граждан, коллективов и общественных объединений.
Из содержания ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что местное самоуправление — это специфический вид деятельности по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований с учетом национальных и историко-культурных особенностей.
Формирование местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из трудных задач строительства новой государственности. На пути этого процесса возник целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (спад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.
Отечественный исторический опыт местного самоуправления свидетельствует о длительности этого процесса, тесно связанного с развитием институтов государства.
Исторически начало формированию местного самоуправления положили земская (1864) и городская (1870) реформы. Поэтому в стране в общем-то накоплен большой опыт развития этого института.
В становлении и развитии местного самоуправления в условиях современной России можно выделить несколько этапов.
Начальный этап охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование государственного управления, партийно-государственных
основных процессов: передачи функций от партийных органов к государственным.
Таким образом, на первоначальном этапе формировались условия для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.
На следующем этапе становления местного самоуправления (1991 — 1993 гг.), начало которому положил распад СССР, - процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.
Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», принятию которого предшествовало уточнение в Конституцию РФ 1978 г. раздела «Местное самоуправление в Российской Федерации» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государственной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».
Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал концепцию местного самоуправления, исходя из принципа четкого разграничения статусов местных Советов и местной администрации. В нем подробно регулировались полномочия этих органов на соответствующих уровнях, вопросы, связанные с формированием финансово-экономической базы местного самоуправления, его прав. Принципиальное значение имели нормы, устанавливающие право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Однако закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась подчиненность представительных органов и центральной власти. Не соответствующие законодательству решения Совета могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законодательству. В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации.
Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г., в результате которых Президент получил право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, особенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.
В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.
Кульминационным моментом в развитии механизма правового регулирования организации местного самоуправления с государственно-правовой точки зрения стало подписание Федеративного договора, которым предусматривалось новое соотношение компетенции федеральных органов власти и органов власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. К их, совместному ведению было отнесено «установление общих принципов организации местного самоуправления».
Таким образом, к концу второго этапа становления местного самоуправления законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система его основных демократических институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации местного самоуправления.
Следующий этап (октябрь — декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти: созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ.
С принятием Конституции РФ начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной формы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность.
Политическая нестабильность во второй половине 90-х гг. XX столетия не позволила сосредоточиться на таком важном направлении конституционной реформы, как становление местного самоуправления.
В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. Концепция программы отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практически «мгновенно». Однако ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение «региональных лидеров», которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также, видя в законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Чтобы стимулировать формирование органов местного самоуправления в этих регионах, в 1996 г. был принят Федеральный закон от 26 июня 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в результате принятия которого выборы прошли практически во всех субъектах Федерации.
В целом же для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме не были созданы необходимые условия.
В качестве теоретического обоснования современной концепции муниципальной реформы в России следует рассматривать и некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении.
Как известно, правовые основы любой отрасли права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах, которые принято именовать «источниками отрасли права». В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором над правилами, установленными федеральным законом.
Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 1 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.
Цель Европейской хартии о местном самоуправлении — восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.
Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политическую волю сделать жизнеспособные на всех уровнях территориального управления принципы, которые Совет Европы защищает с момента своего создания, считая своей задачей воспроизводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объеме. Хартия состоит из трех частей.
В первой части Хартии закреплены принципы местного самоуправления, обосновываются необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур и найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.
Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. 15 соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей государств — членов Совета Европы, допускается исключение определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают для себя не обязательными. Таким образом, в Хартии содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную займу центрального правительства, и, с другой, минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Обязательства участников могут быть расширены после устранения соответствующих преград.
Закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств — членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне.
В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, разрабатываемые под эгидой Совета Европы.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение — обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за деятельностью муниципальных образований.
1. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного самоуправления должны быть признаны альтернативно там, где это целесообразно: либо в конституции государства, либо в законодательстве страны.
Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы, а также конституционные положения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства государства, организацию судебной системы, устанавливают то конституционное поле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.
С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации понятие конституционного законодательства государства включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов воспроизводят основные положения Конституции РФ, относящиеся к сфере местного самоуправления, создают необходимую правовую основу его организации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая таким образом функционирование местной власти в рамках основных принципов Европейской хартии местного самоуправления.
2. Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведено в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) И детализировано в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через создаваемые органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2),
3. Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (ст. 6); свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (ст. 8). 1
5. Финансовые основы местного самоуправления отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными финансовыми средствами.
Местное самоуправление обычно называют муниципальным — от лат. municipium — самоуправляющаяся община. В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении. В разных странах мира развиваются различные модели местного самоуправления, но политологи выделяют три базовые модели организации местной власти:
•континентальная модель организации местного самоуправлении (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и относительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. При этом используется принцип «негативного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде континентально-европейских стран;
• англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, СЩА, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически не подотчетны вышестоящим, но это вовсе не означает, что они полностью находятся вне Контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, через центральные министерства и ведомости. Здесь используется принцип «позитивного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать только те действия, которые разрешены законом;
• советская модель, созданная в бывшем СССР и сегодня используемая на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР, заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим партиям, поэтому данную модель часто называют партократической.
Территория любого государства состоит из различных территориальных единиц. Территория государства делится на кварталы крупных городов (в некоторых странах Востока они имеют свое управление), сельские административные единицы (общины), города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные единицы с другими названиями), единицы областного звена (губернии, провинции и т.д.). Государственное управление в этих территориальных единицах I может быть организовано по-разному в зависимости от того, является эта территориальная единица только административно-территориальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными органами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государства. В таких единицах существует только государственное управление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управляются назначенными старостами. Названия муниципальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д.) обычно совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление. Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных единицах (район и выше) его могут представлять районные директоры, назначенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосударственные полномочия наряду с действующими муниципальными мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образованиях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел
министерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др. В тех муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие города, села) избранные мэры, старосты утверждаются правительством, министром внутренних дел в качестве представителей государства и в случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен вышестоящим государственным органам.
Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами.
Различие в управлении территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.
Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими к оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в частности, иммигрантами) и т.д. Многие из них превратились затем в огромные города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусственными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления относится прежде всего к общинному звену, но есть и Европейская хартия регионального самоуправления, подготовленная в 1997 г., но она пока не вступила в силу).
В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения министерств, то они по существу являются учреждениями по обслуживанию населения (например, почта).
Иным образом организовано управление в региональных единицах. В некоторых странах (Великобритания, Швеция и др.) оно подобно общинному, так как во всех звеньях административно-территориального деления действуют выборные советы и коллегиальные постоянные комиссии советов (в Швеции — исполнительные комитеты), которые являются исполнительными органами местного самоуправления. Но в отличие от общинного звена в регионах имеются делегатуры министерств, которые занимаются общегосударственными вопросами в рамках отраслевой компетенции. В других странах наряду с органами местного самоуправления (муниципальными советами) и отраслевыми делегатурами министерств в регионах есть и назначенные правительством представители государства — чиновники общей компетенции (префект, губернатор и др.). Последний занимается общегосударственными вопросами и контролирует законность актов и действий совета, совет и мэр — местными делами. Такая система существует на Украине: государственные администрации (во главе с администратором области, района, назначаемым Президентом Украины) и избранные населением советы во главе с выборным «головой».
Общественная и государственная теории местного самоуправления.
Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами.
Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами народам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муниципальной служба). Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначать единицы, признанные общинами (ими первоначально признавались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежние небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются. В городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосударственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии местное самоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах (районное, областное звенья) как отдельная от государственных органов система управления.
Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете — часть целого управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюдения законности) со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.).
Чиновники министерских делегатур могут проверять соответствующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления.
Таким образом, управление на местах сочетает и общественные и государственные элементы.
Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искусственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территориальные коллективы. С этим делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. В России в настоящее время такие различия не имеют выхода на практику, но если будет проводиться реформа местного самоуправления и государственного управления на местах, их следует учитывать.
Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов с труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время также в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно существование выборных органов самоуправления. Они могут быть, а могут и не быть.
1Напомним, что под индуктивным выводом обычно понимают рассуждение по схеме «от частных наблюдений — к общей эмпирической закономерности».
2 См.: Fisher R. A. The Design of Experiment. 3rd ed. L.: Oliver & Boyd, 1942.
3 Составлено на основе таблицы: Appendix С: Random Numbers // Zeller R. A., Carmines E. G. Statistical Analysis of Social Data. Chicago: Rand McNally, 1978. P. 364—367.
4Здесь и далее речь идет о случайной безвозвратной выборке, так как выборка с возвращением отобранной единицы в совокупность на каждом шаге отбора не очень удобна практически (хотя и обладает рядом статистических преимуществ).
5В действительности нам понадобится как минимум 20%-й запас карточек с именами и адресами для замещения тех респондентов, которые окажутся недоступными даже 2—3 посещений. Доля «недоступных» в исследовании специфических популяций (например, зубных врачей или читателей «Вопросов литературы») может составить 40—50%, включая и длительно отсутствующих, и отказавшихся от сотрудничества и т. п. Соответственно в последнем случае «запас» должен составлять 40—50% от первоначально запланированного объема выборки.
6Соответственно использование кластерной процедуры отбора лишено смысла при проведении почтовых опросов, централизованных телефонных интервью и локальных обследований.
7В нашем случае так называемой территориальной кластерной выборки таковыми являются различия в численности населения отдельных деревень и хуторов.
8
9
10Краткий словарь по социологии. / Под ред. Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина. М., 1988. С.155.
11 См.: Conwell C., Sutherland E. H. The Professional Thief. Chicago: The University of Chicago Press, 1937.
12 Классический анализ этого вопроса см.: Gottschalk L, Kluckhohn С., Angell R. The Use of Personal Documents in History, Anthropology, and Sociology. N. Y.: Social Science Research Council, 1945.
13 Denzin N. Op. cit. P. 202—203.
14 Классический анализ этого вопроса см.: Gottschalk L, Kluckhohn С., Angell R. The Use of Personal Documents in History, Anthropology, and Sociology. N. Y.: Social Science Research Council, 1945.
15 Denzin N. Op. cit. P. 202—203.
16 Denzin N. Op. cit. P. 205.
17 Hammersley M., Atkinson P. Op. cit. P. 156—157.
18 Ibid. P. 179.
19 Gallup G. H. The Quintamensional Plan of Question Design // Public Opinion Quart. 1947. Vol. 11. P. 385—393.