Козбаненко В.А. - Правоведение

ной власти субъекта Российской Федерации и в органы мест­ ного самоуправления и 30 лет — на выборах главы региона, а установление максимального возраста кандидата не допус­ кается. Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, с принципом несовме­ стимости (невозможностью занимать иные должности госу­ дарственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогичес­ кой и иной творческой) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, уча­ ствовать в референдуме граждане, признанные судом неде­ еспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избира­ тельного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права зани­ мать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена Уголовным кодексом РФ).

Для определения результатов выборов в Российской Фе­ дерации применяются все основные, известные мировой прак­ тике конституционализма избирательные системы — мажо­ ритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритар­ ной избирательной системы в том, что из нескольких канди­ датов побеждает кандидат, получивший на выборах большее количество голосов избирателей. При этом в России исполь­ зуются обе разновидности мажоритарной избирательной сис­ темы: так, выборы депутатов представительных органов го­ сударственной власти многих субъектов РФ осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов по сравнению с другими кан­ дидатами), а выборы Президента РФ, глав регионов в боль­ шинстве субъектов РФ осуществляются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства — здесь простого большинства голосов недостаточно для победы на

321

выборах, необходимо получить как минимум 50% плюс один голос (если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два лучших кандидата).

При использовании пропорциональной избирательной си­ стемы депутатские мандаты в представительном органе рас­ пределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выбо­ рах должностных лиц эта система неприменима). Примене­ ние данной избирательной системы в чистом виде возможно на региональном уровне, но на практике пока не применяет­ ся в силу неразвитости партийной системы России.

Наиболее распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. Так, половина депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избирается по мажоритарной избирательной системе отно­ сительного большинства, а половина — по пропорциональ­ ной избирательной системе. Смешанная избирательная систе­ ма должна стать преобладающей на выборах представитель­ ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — в соответствии с вышеупомянутым законом после 14 июля 2003 г. не менее половины депутатских манда­ тов в этих органах (либо в одной из палат, если региональ­ ный парламент двухпалатный) должно замещаться по про­ порциональной избирательной системе (исключение состав­ ляют субъекты Российской Федерации, на территории кото­ рых зарегистрированы региональные отделения менее чем трех политических партий).

Второй формой непосредственной демократии является референдум, т. е. форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и мест­ ного значения в целях принятия решений посредством голо­ сования граждан Российской Федерации, обладающих пра­ вом на участие в референдуме.

В зависимости от уровня выносимых на голосование воп­ росов референдум подразделяется на федеральный (референ­ дум Российской Федерации), региональный (референдум

322

субъекта Российской Федерации) и местный (референдум, проводимый на территории муниципального образования). Порядок проведения федерального (общероссийского) рефе­ рендума определяется Федеральным конституционным зако­ ном от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Феде­ рации", региональных и местных референдумов — в регио­ нальном законодательстве и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, которые должны базиро­ ваться на основополагающих федеральных нормах.

На общероссийский референдум могут выноситься зако­ нопроекты, действующие законы и другие важные вопросы. В обязательном порядке на референдум выносится проект новой Конституции РФ в случае принятия соответствующего решения Конституционным Собранием (см. § 3 гл. 11 учебни­ ка). В то же время закон предусматривает вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум:

1)изменения статуса субъектов Российской Федерации;

2)досрочного прекращения или продления срока полно­ мочий Президента РФ, Совета Федерации и Государствен­ ной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведе­ нии досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формиро­ вания Совета Федерации Федерального Собрания РФ либо об отсрочке таких выборов или формирования (что, однако, не означает запрета вынесения на референдум вопроса о до­ верии тому или иному органу власти или должностному лицу);

3)принятия и изменения федерального бюджета, испол­ нения и изменения внутренних финансовых обязательств го­ сударства;

4)введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5)принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспече­ нию здоровья и безопасности населения;

6)амнистии и помилования.

Влюбом случае вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отме-

323

нять общепризнанные права и свободы человека и граждани­ на и конституционные гарантии их реализации.

Референдум Российской Федерации не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введен­ ного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвы­ чайного положения. Повторный референдум (т. е. референдум с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса) может быть проведен не ранее, чем через год после дня официального опубликования (обнародования) результа­ тов референдума.

Назначает референдум Российской Федерации Президент РФ. Однако осуществляет это полномочие он не произволь­ но, а в соответствии с рядом нормативно обусловленных об­ стоятельств. Инициатива проведения референдума Российс­ кой Федерации принадлежит:

1)не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Рос­ сийской Федерации;

2)Конституционному Собранию в случае принятия им положительного решения о пересмотре Конституции РФ.

Инициатива граждан о проведении референдума оформ­ ляется путем сбора подписей, который должна организовать инициативная группа в количестве не менее 100 человек, зарегистрированная в установленном порядке (при этом на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федера­ ции должно проживать не более 10 процентов граждан, по­ ставивших свои подписи в поддержку такой инициативы).

Изданию указа Президента РФ о назначении референ­ дума должно предшествовать также обязательное обраще­ ние в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении представленных материалов Конституции РФ. И лишь в слу­ чае положительного заключения Конституционного Суда РФ Президент РФ назначает референдум. При этом голосова­ ние может быть назначено на любой выходной день в пери-

324

од от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа, но не может быть совмещено с проведением: выборов любого уровня.

Решение по вопросу, выносимому на референдум, счи­ тается принятым, если за него проголосовало более полови­ ны граждан, принявших участие в голосовании (при этом референдум считается состоявшимся в случае участия в нем более половины граждан, обладающих правом на участие в референдуме).

Решение, принятое на референдуме Российской Феде­ рации, является общеобязательным и не нуждается в допол­ нительном утверждении, действует на всей территории Рос­ сийской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, при­ нятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме Российской Федерации, определить срок подготовки данного правового акта.

Процедурные вопросы, регламентирующие порядок про­ ведения референдума (право на участие в референдуме, си­ стема и статус избирательных комиссий, организация голо­ сования и пр.) во многом совпадают с соответствующими нор­ мами, регламентирующими избирательное право и избира­ тельный процесс.

Если проведение референдума финансируется только из средств соответствующего бюджета (федерального, региональ­ ного, местного), то на проведение выборов кроме бюджет­ ных средств могут привлекаться и иные финансовые ресур­ сы. Кандидаты и избирательные объединения должны, как правило, создавать собственные избирательные фонды, в которых наряду с бюджетными вливаниями аккумулируются собственные средства кандидата и избирательного объедине­ ния и добровольные пожертвования граждан и юридических

325

лиц. При этом на внесение пожертвований на избирательную кампанию установлен ряд достаточно жестких запретов (та­ кие пожертвования запрещены со стороны иностранных го­ сударств, юридических лиц и граждан, лиц без гражданства, несовершеннолетних граждан Российской Федерации, орга­ нов публичной власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций, анонимных жертвователей и т. п.), а за подготовкой и проведением выборов и референдума установлен весьма жесткий финансовый контроль со стороны государства.

В Российской Федерации на федеральном уровне не пре­ дусмотрены такие формы непосредственной демократии, из­ вестные мировому правопорядку, как отзыв депутата и народная законодательная инициатива, что не исключает их применения на региональном и местном уровнях (отзыв депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления, главы му­ ниципального образования предусмотрен и применяется во многих регионах России).

§3. Представительная демократия

ипарламентское право

Формы непосредственной демократии в Российской Фе­ дерации применяются достаточно редко (если периодичес­ кие выборы различного уровня в России стали в целом обыч­ ным явлением, то, например, общероссийский референдум после принятия Конституции РФ 1993 г. не проводился ни разу). Поэтому наиболее распространенной формой народов­ ластия следует считать представительную демократию — осу­ ществление народом власти через избранные им органы го­ сударственной власти и органы местного самоуправления.

В современном демократическом обществе обе формы народовластия взаимно дополняют друг друга. С точки зре­ ния юридической силы, верховенство принадлежит, безу-

326

словно, решениям, принимаемым в формах непосредствен­ ной демократии, однако масштабы государственной деятель­ ности, основанной на представительной демократии, значи­ тельно шире и носят постоянный характер).

В широком смысле представительная демократия охва­ тывает все выборные публично-правовые институты, как законодательные, так и исполнительные, как федерального, так и регионального и местного уровней (депутаты всех уров­ ней и все выборные должностные лица избраны народом и, следовательно, представляют его). Но в узком, собственном смысле слова под представительной демократией понимают лишь коллегиальные выборные органы парламентского типа различных уровней (именно такие органы называются пред­ ставительными). Наличие в государстве легитимных, дееспо­ собных представительных органов — обязательный признак демократического режима.

На федеральном уровне высшим представительным и законодательным органом является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (подробно его статус освещен в §3 гл. 16 учебника). Во всех субъектах Рос­ сийской Федерации созданы свои законодательные (предста­ вительные) органы государственной власти — думы (крае­ вые, областные, губернские, городские, государственные), собрания (законодательные, областные), мажлисы, хуралы, сугланы и др. (названия собственных органов государственной власти регионы определяют самостоятельно). Так же само­ стоятельно (но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов РФ") определяется состав, структура и иные составляющие статуса этих орга­ нов (есть как однопалатные, так и двухпалатные региональ­ ные парламенты). На уровне муниципальных образований представительные органы также имеют различные названия

327

(собрания представителей, советы, районные думы и др.), состав, порядок формирования и пр. Отличительным призна­ ком рассматриваемых органов публичной власти является их формирование посредством свободных выборов граждан со­ ответствующей территории (на муниципальных выборах ак­ тивное избирательное право в установленных законом слу­ чаях может быть предоставлено также и иностранцам и ли­ цам без гражданства, постоянно проживающим на террито­ рии соответствующего муниципалитета) на определенный, не­ продолжительный срок (обычно 4—5 лет).

Представительная демократия неразрывно связана с та­ кими понятиями, как парламентаризм и парламентское пра­ во. Развитый парламентаризм — такой же обязательный ат­ рибут демократического правового государства, как разде­ ление власти и господство права. Не подвергая сомнению прин­ цип самостоятельности и независимости всех ветвей государ­ ственной власти, следует отметить особую (часто говорят — ведущую) роль парламента в системе разделения власти — именно парламент создает общеобязательные правила (зако­ ны), на основании и во исполнение которых функционирует исполнительная власть, принимает решения судебная власть и т. д. Помимо основной — законотворческой — функции, парламент выполняет контрольную и иные функции.

Основные идеи парламентаризма реализуются на прак­ тике посредством обширной системы правовых предписаний, объединяемых понятием парламентское право, которое можно определить как особую систему норм и правил, регулирую­ щих внутреннее устройство и процессуально-организацион­ ную деятельность парламента, его взаимоотношения с дру­ гими органами государственной власти и с избирательным корпусом. Парламентское право является одной из вансных подотраслей (институтов) конституционного права, его дина­ мическим " я " (отдельные попытки считать парламентское право самостоятельной отраслью российского права пока не­ многочисленны, поскольку не имеют под собой достаточной аргументации). Все больше исследований, обобщений и пуб-

328

Глава 16. СИСТЕМА ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Система органов государственной власти в Российской Федерации:

понятие и виды

Государство, как организация публичной власти, осуще­ ствляет ее, выполняя свои многообразные функции управле­ ния общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они явля­ ются вспомогательными институтами государственной влас­ ти, проводниками ее решений, теми ее структурами, кото­ рые практически реализуют властные полномочия в соответ­ ствии с определенной им компетенцией.

Понятие "орган" может рассматриваться как часть более широкого понятия "организация". Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельно­ сти для решения поставленных задач. Орган — это конкрет­ ная разновидность организации, причем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и изве­ стным образом организованная группа должностных лиц. По­ этому каждый государственный орган является составной ча­ стью организационной структуры государственного аппарата. Последний состоит из органов, обладающих определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государ­ ственного управления.

330