Козбаненко В.А. - Правоведение

Население любого государства составляют не только граждане данного государства, но и все люди, проживаю­ щие в нем, включая иностранных граждан и лиц без граж­ данства {апатридов). В некоторых государствах Ближнего Востока, например, иностранцы и лица без гражданства, приезжающие сюда на заработки, составляют около полови­ ны населения. Статус иностранцев и лиц без гражданства в России регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и большим количеством подзаконных актов и зависит в том числе и от того, проживает такой человек в России постоянно (режим постоянного проживания) или на­ ходится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания).

Специальному регулированию в Российской Федерации подвержен статус беженцев —- лиц, не имеющих российского гражданства, прибывших или имеющих намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, веро­ исповедания, языка, принадлежности к определенной соци­ альной группе или политических убеждений (Закон РФ от 19 февраля 1993 г. "О беженцах"). Беженцев следует отличать от вынужденных переселенцев, которые хотя и вынуждены покинуть место своего постоянного жительства по аналогич­ ным причинам, что и беженцы, но являются гражданами России. Кроме того, они могут вынужденно перемещаться не только из-за границы, но и внутри Российской Федерации из одного региона в другой. Статус вынужденных переселен­ цев во многом схож со статусом беженцев, регулируется он Законом РФ от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных пересе­ ленцах" (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г.).

Если иностранные граждане и лица без гражданства вы­ нуждены покинуть территорию другого государства в силу преследования за убеждения (по идеологическим мотивам), им в соответствии с признанными международными нормами

281

Глава 14. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

Как известно, из двух основных форм: государственного устройства — унитарной и федеративной — большинство го­ сударств мира избрали первую. Федераций в мире в настоя­ щее время насчитывается лишь чуть более двух десятков. Однако это крупные, в большинстве своем достаточно высо­ ко развитые государства (исключением, пожалуй, являются только Папуа—Новая Гвинея и африканские федерации — Коморские острова, Нигерия, Танзания и Эфиопия) с охва­ том около 50% территории и 1/3 населения планеты. Устой­ чивой, однозначно выраженной тенденции выбора (измене­ ния) формы государственного устройства обозначить невоз­ можно. Когда-то в мире существовали единичные федерации (США, Швейцария), затем к ним прибавились некоторые го­ сударства Латинской Америки, после Первой и Второй ми­ ровых войн — европейские государства (Австрия, Германия, Югославия, Чехословакия и др.). Продолжилось увеличение числа федеративных государств после крушения колониаль­ ной системы (хотя многие из них вскоре распались, будучи навязанными народам освободившихся колоний метрополиями сверху и, соответственно, непрочными). В 1993 г. федерацией стала Бельгия, в конце 1994 г. на основе новой конституции — Эфиопия. Но есть в мировой практике примеры и распада федеративных государств — СССР, Чехословакия, Югосла­ вия (состоящая в последнее время уже лишь из двух респуб­ лик, с 2003 г. прекратила свое существование в качестве еди­ ного государства, трансформировавшись в некое государ­ ственное образование Сербия и Черногория).

283

После распада СССР в 1991 г. все бывшие союзные рес­ публики (кроме России) избрали унитарную форму государ­ ственного устройства. Народ же России избрал федератив­ ную форму организации государства, проголосовав за новую Конституцию в 1993 г. (хотя и по прежним конституциям — с 1918 г. — Россия также провозглашалась федеративным го­ сударством). Более того, федеративный характер российско­ го государства закреплен в качестве одной из основ консти­ туционного строя России (см. § 2 гл. 12 учебника).

Среди небольшого числа федераций мира Российская Федерация занимает место своеобразное (скорее уникаль­ ное). Россия — самая большая по числу субъектов (89) феде­ рация в мире; кроме того, в ней и наибольшее число различ­ ных видов субъектов федерации (6). Несмотря на то что Рос­ сия пока в поиске собственной модели федерализма, на этом пути уже обнаружились тенденции, весьма интересные как для внутрироссийской, так и мировой практики.

Представляется важным четко определить и развести понятия "федерация" и "федерализм", так как зачастую их отождествляют, но они, на наш взгляд, соотносятся как форма и содержание.

Федерация — это форма государственного устройства, при которой составными частями государства являются от­ носительно самостоятельные государственные образования — субъекты федерации. Именно форма государственного уст­ ройства закрепляется в нормах основных законов федератив­ ного государства и его субъектов, в других нормах, опреде­ ляющих статус, правовое положение федерации и ее сос­ тавных частей.

Федерализм — это проявление, практика установлен­ ных федеративных отношений, это сами федеративные от­ ношения во всем их многообрази: организация и осуществле­ ние государственной власти в федеративном государстве на различных уровнях, разграничение властных полномочий между федерацией и ее субъектами, системообразующее единство и неразрывная взаимосвязь субъектов федерации,

284

формы внутрифедеративных отношений различных субъек­ тов, преодоление разногласий, разрешение споров и конф­ ликтов во внутрифедеративных отношениях и т. п. Федера­ лизм справедливо рассматривается как межотраслевое по­ нятие, содержащее не только юридические, но и полити­ ческие, социологические, психологические и иные аспекты.

§ 1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Основные принципы российского федерализма закрепле­ ны в ст. ст. 4, 5 Конституции РФ. Они следующие: государ­ ственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий меж­ ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равнопра­ вие и самоопределение народов Российской Федерации, рас­ пространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. При­ мечательно, что данные нормы помещены в главе 1 Консти­ туции — "Основы конституционного строя", что предопре­ деляет достаточно сложный порядок их изменения, а имен­ но — только путем принятия новой Конституции страны (ст. 135 Конституции). Основные нормы, посвященные харак­ теристике российского федерализма, содержит глава 3 Кон­ ституции — "Федеративное устройство".

Перечисленные выше положения и составляют основы

конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Вычленим их конкретнее:

•федеральная учредительная власть (но и субъекты РФ обладают определенной самостоятельностью в учреждении собственных органов государственной власти);

•государственный суверенитет (при существовании не­ которых атрибутов суверенитета (но не государственного!) субъектов РФ);

285

•территориальное верховенство России (но территория Российской Федерации состоит из территорий всех ее субъек­ тов, и правовое закрепление территории Российской Феде­ рации имеет как международно-правовое, так и внутреннее, государственно-правовое значение);

•единое федеральное гражданство (но свое граждан­ ство имеют и все республики—субъекты РФ, хотя, как было подробно освещено в §3 гл. 12 учебника, исходя из принципа единства российского гражданства наличие или отсутствие республиканского гражданства не влияет на правовое поло­ жение гражданина Российской Федерации — каждый ее граж­ данин обладает на всей территории России равными правами

исвободами, несет равные обязанности);

•государственный язык (но при закреплении конститу­ ционных прав республик на установление своих государствен­ ных языков и всех народов Российской Федерации — на со­ хранение своего родного языка);

•федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы (но в соответствии с федеральным зако­ нодательством субъекты РФ вправе устанавливать собствен­ ные налоги и сборы, осуществлять государственный заем, утверждать и исполнять свои бюджеты, быть собственника­ ми государственного имущества);

•единая правовая система (но при наличии федерально­ го законодательства и законодательства субъектов РФ);

•система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры (но субъекты РФ формируют и свои органы государственной вла­ сти, в том числе и судебные; достаточно велика роль субъек­ тов Федерации в формировании федеральных органов госу­ дарственной власти — Совета Федерации Федерального Со­ брания РФ, некоторых должностных лиц федеральных ор­ ганов исполнительной власти, правоохранительных органов);

•единая внешняя политика (но при допустимости самостоятельного осуществления субъектами РФ междуна-

286

родных и внешнеэкономических связей в рамках, определен­ ных федеральным законодательством);

•единые Вооруженные силы (это, пожалуй, единствен­ ная характеристика правового статуса Российской Федера­ ции, аналогичную которой невозможно вычленить в право­ вом статусе субъектов РФ, безусловно не принимая во вни­ мание создание в некоторых "мятежных" субъектах РФ не­ законных вооруженных формирований);

•конституционное закрепление предметов исключитель­ ного ведения Российской Федерации (но наряду с закрепле­ нием предметов совместного ведения Российской Федерации

иее субъектов, а также наличием предметов собственного ведения последних);

•наличие государственных символов России — герба, гимна, флага, столицы (но на территории того или иного субъекта РФ эти символы используются наряду с соответ­ ствующей атрибутикой данного субъекта).

Таким образом, статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом между­ народного сообщества, обладающим на всей своей террито­ рии полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Консти­ туцией находятся в ведении субъектов РФ.

§ 2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Для любого федеративного государства чрезвычайно важ­ ным является достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Беспроб­ лемных, "легких" федераций в мире нет, все федеративные государства сталкиваются с теми или иными трудностями. И для современной России это достаточно актуально. Урегули-

287

рованию взаимоотношений между Российской Федерацией и ее составными частями служит, в частности, конституцион­ ное закрепление правового статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В содержании конституцион­ но-правового статуса субъектов Российской Федерации име­ ется незавершенность, иногда явная противоречивость, но в то же время — достаточно много интересных для науки кон­ ституционного права моментов.

Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных частей симметричны, т. е. состоят из однопорядковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомо­ чий — асимметричные федерации. Существует и вполне обо­ снованная точка зрения, что абсолютно симметричных фе­ дераций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.

Именно по проблеме равноправия (неравноправия!) субъектов РФ, асимметричного характера федерации Рос­ сии ведется большое число споров и дискуссий. Именно здесь имеют место противоречия и в конституционном тексте, и в других правовых актах (как федеральных, так и региональ­ ных).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются: республики, края, облас­ ти, города федерального значения, автономная область и ав­ тономные округа. Буквальное толкование данной нормы по­ зволяет сделать вывод: в Конституции России закреплен сим­ метричный характер федерации. Более того, конституцион­ ный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.) Однако некоторые иные нормы Конституции и других федеральных правовых актов дают основание усомниться в таком выводе. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов Федерации; ч. 2 ст. 68 дает право республикам ус-

288

танавливать свои государственные языки (хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем респуб­ лик, которых в России на сегодня 21); основные законы рес­ публик (конституции) в отличие от уставов других субъектов Российской Федерации могут быть приняты и путем проведе­ ния республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конститу­ ции РФ, п. п. "а" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ ной власти субъектов Российской Федерации); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам (толь­ ко им!) иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии. В учебной и научной литерату­ ре все субъекты Российской Федерации традиционно рас­ пределяются на три основные группы — республики (госу­ дарства); края, области, города федерального значения (тер­ риториальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа), что также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе.

Все подобные несоответствия дают почву для обоснова­ ния разностатусности составных частей России, прежде всего республик по сравнению с другими субъектами Рос­ сийской Федерации.

Сегодня можно утверждать: статус субъекта Российской Федерации включает не только традиционную совокупность его прав, обязанностей и ответственности, но также и его принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта Федерации включает все права — за­ фиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.

В соответствии со ст. 66 федеральной Конституции ста­ тус республики определяется Конституцией РФ и консти­ туцией республики, а статус иных субъектов Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) определяется также Консти-

289

туцией РФ и уставом соответствующего субъекта. Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются консти­ туционным или основным правовым актом, государственноправовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юриди­ ческую силу по отношению к другим правовым актам субъек­ та Российской Федерации.

До недавнего времени имело место достаточно большое количество несоответствий в текстах основных законов субъек­ тов РФ Конституции РФ (в конституциях республик таких не­ соответствий было больше, в уставах других субъектов Феде­ рации меньше), однако начиная с 2000 г. проводится активная работа (своего рода федеральная интервенция) по наведению порядка на правовом поле России и приведению регионально­ го законодательства в соответствие с федеральным.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не указывает в прямой постановке на необходимость соот­ ветствия основных законов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции; она не требует от субъектов не только текстового соответствия, но и структурного сходства (на сегодня конституции и уставы субъектов Российской Фе­ дерации различаются между собой по структуре и содержа­ нию). Но поскольку субъекты Российской Федерации — час­ ти единого государства, их основные законы не могут не соответствовать федеральной Конституции. Характер со­ отношения федеральной Конституции и основных законов субъектов Российской Федерации обусловливается принци­ пом верховенства Конституции России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). В соответствии с этим принципом все дру­ гие правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, не должны ей противоречить. Так, положения конституций республик и уставов не должны противоречить основам конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) —

290