Козбаненко В.А. - Правоведение

оритет перед федеральными законами имеют нормативно-пра­ вовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Рос­ сийской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правитель­ ства РФ, ведомственные акты). Правовую позицию по данно­ му вопросу высказал Конституционный Суд РФ в Поста­ новлениях от 9 января 1998 г. по делу о проверке конститу­ ционности Лесного кодекса РФ и от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конститу­ ции РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен в Конституции как закрытый, следователь­ но, не подлежит расширительному толкованию. Базовый кри­ терий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) — закрепление за Российской Федерацией прав, в совокупнос­ ти обеспечивающих реализацию государственного суверени­ тета, единства прав и свобод человека и гражданина и еди­ ную государственную политику. Перечень предметов совмес­ тного ведения, также как и перечень предметов ведения Рос­ сийской Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизво­ дится в конституциях и уставах субъектов Российской Феде­ рации. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Кон­ ституции четко не определяются, Конституция РФ закреп­ ляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъек­ тов Российской Федерации: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), принятие кон­ ституций, уставов (ч. 1 и 2 ст. 66), установление государствен­ ных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Как отмечалось, сюда

301

относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).

Соотношение федерального и регионального законода­ тельства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как фе­ деральные законы (и иные федеральные правовые акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; однако последние должны прини­ маться в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и норматив­ но-правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.

Важным является положение о том, что отсутствие фе­ дерального закона по вопросам совместного ведения Россий­ ской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Российской Федерации. Однако, хотя российская Конституция и допус­ кает опережающее правовое регулирование в субъекте Рос­ сийской Федерации, конституционное предписание о необ­ ходимости соответствия нормативных правовых актов субъек­ тов Российской Федерации федеральному закону предпола­ гает в том числе и приведение правового акта субъекта Рос­ сийской Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позднее (если, конечно, имели место какие-либо несоответствия).

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассмат­ ривать как вспомогательный — во всех основных сферах об­ щественных отношений предметы ведения и полномочия дол­ жны быть разграничены нормативно. Договор может иметь место, например, в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государствен­ ной власти (не следует смешивать также понятия "разгра-

302

ничение полномочий" и "делегирование полномочий"; деле­ гировать можно только уже разграниченные, имеющиеся полномочия), передачи каким-либо субъектом Российской Федерации предметов ведения из его ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного ее субъекта.

В конце 1990-х гг. в России известный "парад суверени­ тетов" перерос в "парад заключения договоров", для субъек­ тов РФ стало "непрестижным" не заключить договор с цен­ тром. Договорный процесс в этот период справедливо вызы­ вал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заклю­ чаемых договоров вторгались в сферу федерального консти­ туционного и законодательного регулирования, в России стала фактически утверждаться договорная модель Российской Фе­ дерации, "договорное право", обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной федерации к договорной. К весне 1999 г. заключено уже 42 договора с органами государствен­ ной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных согла­ шений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, зани­ мали большую часть территории страны, в них проживало более 50% населения, было сосредоточено свыше 60% эко­ номического потенциала России.

Большинство из подписанных в это время договоров меж­ ду федеральными органами государственной власти и органа­ ми государственной власти субъектов Российской Федерации изменяют схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в российской Конституции.

Укрепление вертикали государственной власти в России коснулось и практики внутрифедеративных договорных от­ ношений — к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался весьма активный процесс прекращения действия заключенных договоров по соглаше­ нию сторон. (Отметим, правда, что пока не прекращается действие первых договоров, существенно обостривших асим-

303

метричность российского федерализма, в частности, с Та­ тарстаном, Башкортостаном и Якутией).

По-разному можно относиться к договорной практике. Понятно, что заключение таких договоров (во всяком слу­ чае на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженно­ сти во взаимоотношениях центра и регионов. В частности, именно договор с Татарстаном позволил удержать респуб­ лику в конституционном поле России. Но очевидно, что ослабление остроты отношений между Российской Федера­ цией и отдельными ее субъектами путем подписания дого­ воров обостряло отношения с другими субъектами Российс­ кой Федерации, расширяющаяся практика договорных от­ ношений в конечном счете наносила ущерб провозглашенным в Конституции РФ принципам федерализма. Основу содер­ жания заключаемых договоров должны составлять положе­ ния федеральной Конституции, а не сиюминутные положе­ ния о политической целесообразности. Вообще же с разгра­ ничением властных полномочий между центром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной сте­ пени утрачивается.

Договор как правовая форма разграничения властных полномочий или делегирования полномочий вполне допустим в системе органов исполнительной власти Российской Феде­ рации и субъектов Российской Федерации, что и предусмот­ рено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Такие договоренности между органами исполнительной власти Российской Федера­ ции (как Правительством, так и министерствами и ведомства­ ми) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принято называть соглагиениями. На сегодня, как отмечалось, их заключено более 250.

Таким образом, основное предназначение внутригосудар­ ственных (внутрирегиональных) договоров и соглашений — конкретизация, уточнение, делегирование нормативно раз­ граниченных властных полномочий (при безусловном приори­ тете нормативного способа разделения власти по вертикали).

304

§4. Состав федерации в России

иконституционные основы его изменения

Состав Российской Федерации конституционно закреп­ лен в ст. 65 основного закона, в которой поименованы все 89 ее субъектов — 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 горо­ да федерального значения, 1 автономная область и 10 авто­ номных округов. В соответствии с Конституцией РФ все субъекты Российской Федерации, независимо от принадлеж­ ности к тому или иному виду, равноправны, однако, как мы выяснили выше, до подлинного равноправия российских ре­ гионов пока далеко (а неодинаковое положение различных субъектов в составе Российской Федерации, фактические различия в их правовом статусе обусловливают, в свою оче­ редь, существование и таких проблем, как выравнивание статуса всех субъектов РФ, с одной стороны, и изменение каким-либо субъектом своего статуса — с другой).

Состав федерации в России не является неизменным, он может быть изменен в силу следующих причин:

1)увеличение территории Российской Федерации за счет принятия в ее состав нового субъекта;

2)изменение состава Российской Федерации в существу­ ющих границах — в связи с образованием в составе России нового субъекта Российской Федерации, а также в связи с изменением статуса каким-либо субъектом;

3)уменьшение территории Российской Федерации в свя­ зи с выходом из ее состава какого-либо субъекта.

Первые две ситуации предусмотрены в прямой поста­ новке непосредственно в Конституции РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66). Для развития и конкретизации этих конституционных положений принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Феде­ рацию и образования в ее составе нового субъекта Российс­ кой Федерации" (качество принятого закона при достаточно длительном обсуждении различных вариантов оставляет же­ лать лучшего; он допускает появление в составе РФ новых

305

разностатусных субъектов — так, в случае принятия в Рос­ сийскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранно­ го государства этот субъект, по общему правилу, получает статус республики, а при принятии части иностранного госу­ дарства возможно получение новым субъектом статуса и иных субъектов РФ).

Возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта представляется в целом гипотетической, но в це­ лях исключения правового вакуума соответствующий меха­ низм должен быть закреплен. (В то же время полностью ис­ ключать подобную ситуацию нельзя — интеграционные про­ цессы с Беларусью, в частности, порождают в том числе пред­ ложение об объединении России и Беларуси в одно государ­ ство путем постепенного включения в состав России бело­ русских областей, начиная с восточных; высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских по­ литиков, о присоединении к России Приднестровья и Крыма и т. д.).

Принятие в состав России нового субъекта Российской Федерации возможно только на добровольной основе, при этом в состав Российской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть, и в основе такого решения (оформляемого принятием специального фе­ дерального конституционного закона) должен лежать в том числе и международный договор с данным государством, за­ ключаемый исключительно по инициативе последнего. В це­ лях постепенного интегрирования нового субъекта в эконо­ мическую, финансовую, кредитную и правовую системы Рос­ сийской Федерации, а также в систему органов государствен­ ной власти международным договором может устанавливать­ ся переходный период.

Полномочие Президента РФ по заключению междуна­ родных договоров в данной ситуации обусловлено обязатель­ ным уведомлением о поступившем предложении заключить соответствующий договор обеих палат российского парламента и Правительства РФ и проведением при необходимости с ними

306

консультаций, а также обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности подписанного договора. Ратификация заключенного международного дого­ вора осуществляется Федеральным Собранием одновременно с принятием федерального конституционного закона о при­ нятии в состав Российской Федерации нового субъекта, в ко­ тором определяются отправные моменты его статуса (наиме­ нование, границы, особенности и сроки переходного периода и др.).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта (как в связи с укрупнением, так и разукрупнением существующих субъектов) представляется более реальной (а иногда и желаемой) ситуацией. Так, губернатором Пермской области и главой Коми-Пермяцкого автономного округа в феврале 2003 г. подписаны договр и меморандум об объеди­ нении этих субъектов Российской Федерации в один (область), что нашло поддержку и со стороны федерального центра. Аналогичный процесс начинается в отношениях между Ир­ кутской областью и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Нельзя исключать возобнов­ ления требований о создании на территории Ханты-Мансий­ ского автономного округа двух — Ханты и Манси. Высказы­ вались предложения об объединении нескольких субъектов Российской Федерации в один (Москвы и Московской облас­ ти, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Краснояр­ ского края и Таймырского и Эвенкийского автономных ок­ ругов, семи дальневосточных территорий—Амурской, Ма­ гаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровс­ кого и Приморского краев и Еврейской автономной облас­ ти — в одну Дальневосточную губернию), о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д. Преодо­ ление сложной ситуации в Карачаево-Черкесской Республи­ ке отдельные политики до сих пор видят в разделении рес­ публики по национальному признаку. Разрешению спорных

307

приграничных конфликтов между какими-либо соседними субъектами Российской Федерации (а на начало 1999 г., на­ пример, имели место факты около 30 территориальных пре­ тензий субъектов Российской Федерации друг к другу) могло бы способствовать образование на спорной территории ново­ го, самостоятельного субъекта Российской Федерации. Серь­ езные вопросы перед конституционалистами (как теоретика­ ми, так и практиками) поставили известные процессы в од­ ном из субъектов Российской Федерации — Чеченской Рес­ публике.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно также только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов Российской Фе­ дерации (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), проявляемой исключительно путем прове­ дения региональных референдумов в этих субъектах Россий­ ской Федерации. Соответствующее предложение направля­ ется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Фе­ дерального Собрания РФ и Правительство РФ и проводит с ними при необходимости консультации. Образование в соста­ ве Российской Федерации нового субъекта оформляется при­ нятием специального федерального конституционного зако­ на, проект которого вносится в Государственную Думу Пре­ зидентом РФ в случае положительных результатов референ­ думов во всех заинтересованных субъектах Российской Фе­ дерации (если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными — повторное проведе­ ние референдумов по этому вопросу во всех регионах воз­ можно не ранее, чем через год). В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта Российской Феде­ рации определяются и вопросы переходного характера — пра­ вопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функ­ ционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д.

Изменение статуса субъектом Российской Федерации

возможно также на основании процедуры, предусмотренной

308

федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конститу­ ции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходи­ мость его принятия очевидна, в том числе и с учетом россий­ ской действительности, фактические различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации предполагают воз­ можность (а зачастую и стремление) изменения (прежде все­ го повышения) своего статуса некоторыми субъектами Рос­ сийской Федерации. Так, сохраняется недовольство вхожде­ нием в состав Тюменской области Ханты-Мансийского и Яма­ ло-Ненецкого автономных округов, в последнее время обо­ стрились отношения между Красноярским краем и входящим в его состав Таймырским автономным округом, в свое время звучали требования об образовании Ненецкой Республики и т. п.

Правовые основы третьего варианта изменения состава Российской Федерации — связанного с уменьшением россий­ ской территории в связи с выходом из России какого-либо субъекта — являются не столь очевидными. Дело в том, что российская Конституция не предусматривает в прямой по­ становке возможность сецессии — выхода субъектов из со­ става Российской Федерации (равно как и "исключения" субъекта Российской Федерации из состава России), более того, она закрепляет государственную (территориальную) целостность в качестве одного из принципов федеративного устройства. Но российская действительность свидетельству­ ет о возможности подобных ситуаций.

Так, при всех благоприятных на первый взгляд тенден­ циях весьма спорным остается вопрос об удержании в конституционно-правовом поле России Чеченской Республи­ ки. Настораживающие нотки звучали из уст Президента Рес­ публики Калмыкии о возможности изменения статуса рес­ публики (а фактически — о возможности ее выхода из соста­ ва Российской Федерации). Положения о признании, уваже­ нии, а иногда — и реализации права народов на самоопреде­ ление содержатся как в Конституции России (преамбула, ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 15), так и в конституциях большинства респуб­ лик в составе Российской Федерации, а Конституция Тывы,

309

например, прямо предусматривает возможность выхода Рес­ публики из состава России (при проведенной большой работе по приведению республиканской Конституции в соответствие с Конституцией РФ положение о сецессии из основного за­ кона республики не изъято).

В то же время в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы России, а право наций на самоопределение, безусловно, является общепризнанным. Следовательно, и народы, проживающие в Российской Федерации, могут этим правом воспользоваться на конституционной основе.

Здесь не обойтись без обращения к известной проблеме соотношения двух общепризнанных принципов — территори­ альной целостности государств и права их народов на самооп­ ределение. Проблема эта не нова, обсуждается достаточно активно, но единого или по крайней мере явно преобладаю­ щего подхода к ее решению со стороны мирового сообще­ ства и науки пока не сформулировано.

Не вдаваясь в детали данной проблемы, ограничимся лишь следующими замечаниями. При рассмотрении и соотнесении принципов территориальной целостности и права на самоопре­ деление необходимо руководствоваться проверенным и, пред­ ставляется, незыблемым критерием — приоритетом прав че­ ловека. Права коллектива (в широком смысле, включая права нации, государства и пр.) не могут быть выше прав человека. Не может территориальная целостность государства, безус­ ловное и безоговорочное соблюдение буквы конституции "оп­ лачиваться" тысячами жизней граждан этого государства, уничтожением имущества граждан, организаций и самого госу­ дарства, не поддающимися точному подсчету финансовыми затратами государства, переживающего не лучшие времена в своем экономическом развитии, нарастанием неприязни (а под­ час и ненависти) между гражданами различной национально­ сти, постоянным страхом и опасением жителей приграничных

310