Козбаненко В.А. - Правоведение

с "мятежным" субъектом территорий за свои жизни и свое имущество, существенным снижением авторитета достаточно мощного государства в глазах своих граждан, а также на меж­ дународной арене (в том числе и в связи с неспособностью разрешить проблему силовыми средствами).

Обеспечение конституционной безопасности России в дан­ ном случае должно заключаться не в сохранении любой це­ ной закрепленного в Конституции состава Российской Феде­ рации, не в обеспечении территориальной целостности госу­ дарства, а в обеспечении закрепленных в той же Конститу­ ции, а также общепризнанных прав и свобод человека и граж­ данина, прежде всего права на жизнь (ведь именно для это­ го в конечном счете и создано государство!). Не отказываясь ни в коем случае от всевозможных (прежде всего мирных) средств разрешения конфликта, удержания субъекта феде­ рации в составе России, включая обсуждение создания мак­ симально широкой автономии и предоставление субъекту осо­ бого статуса, федеральный центр, представляется, должен иметь механизм максимально безболезненного выхода субъек­ та Федерации из состава России. Здесь должно быть и выяв­ ление подлинной воли народа субъекта Российской Федера­ ции под контролем независимых экспертов и наблюдателей, и установление определенного переходного периода для уре­ гулирования вопросов раздела собственности, взаиморасче­ тов, переселения граждан, экономической и финансовой по­ мощи, дальнейшего сотрудничества и т. п.

Политические руководители субъекта Российской Феде­ рации, настаивающие на выходе из состава России, в свою очередь должны осознавать всю ответственность за подобный шаг прежде всего перед своим народом. Здесь не должно быть места сиюминутным амбициям, обидам и тем более ко­ рысти (политической либо материальной). Не следует за­ бывать и о таком институте международного права, как ин­ ститут признания.

Во всех случаях изменения состава Российской Федера­ ции должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции

311

Глава 15. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, сущность и формы осуществления публичной власти в Российской Федерации

Институт власти, пожалуй, центральный институт от­ расли конституционного права (как институт государствен­ ного управления в административном праве, институт права собственности — в гражданском праве, институт ответствен­ ности — в уголовном праве и т. д.). Власть — понятие много­ гранное, термин этот употребляется в различных сочетани­ ях — в частности, говорят о власти экономической, хозяй­ ственной, религиозной, идеологической, власти народа, вла­ сти главы семьи, руководителя юридического лица, старо­ сты учебной группы, дрессировщика над животными, власти законов природы и общества и т. п. В общем плане, по лако­ ничному, но емкому выражению профессора И. М. Степано­ ва, власть — это способность повелевать. А повелевать (вла­ ствовать, подчинять себе волю других) можно с помощью различных средств — авторитета, экономических рычагов, веры, убеждения, страха, стимулирования и т. д. По образ­ ному выражению русского юриста А. С. Алексеева, властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и художественный талант.

Власть должна обладать двумя обязательными свойства­ ми — волей и силой. Волевой характер властеотношений — обязательный атрибут общественной власти, всякая власть,

313

любое отношение господства есть "присвоение" чужой воли. С другой стороны, общественная власть всегда содержит эле­ мент той или иной формы принуждения, обусловленной не­ обходимостью управления совместной деятельностью социаль­ ной группы.

Власть — существенный элемент любой организации со­ циальной жизни. Когда речь идет о правовом аспекте обще­ ственной власти, то употребляются категории "государствен­ ная власть", "публичная власть", реже "политическая власть". (В свою очередь и государственная власть — поня­ тие многоотраслевое: помимо собственно правового здесь мож­ но выделить управленческий, политологический, социологи­ ческий, психологический и другие аспекты.) Как соотносятся эти понятия?

Отметим, что они не тождественны. Государственная власть по своей природе всегда политическая (но в целом, а не отдельные ветви и органы этой единой власти!). Облада­ ние же политической властью не всегда означает обладание властью государственной — так, советы в России до октября 1917 г., аналогичные политические органы в освобожденных районах Китая во время гражданской войны до образования КНР в 1949 году, повстанческие силы Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Бисау и других африканских государств в период ос­ вободительной борьбы во второй половине XX в., различно­ го рода общественные движения (с обобщенным названием "народные фронты") в республиках бывшего СССР накануне его распада обладали достаточно сильной, реальной полити­ ческой властью, но не обладали легитимной государственной властью. Государственную власть и политическую власть не следует не только отождествлять, но и противопоставлять. В то же время только государственная власть строго форма­ лизована, обязательным субъектом властеотношений здесь выступает государство (государственные органы).

Не следует отождествлять и понятия "государственная власть" и "публичная власть" — последнее, являясь более широким, включает помимо государственной власти и власть,

314

осуществляемую органами местного самоуправления на соот­ ветствующей территории (хотя власть местного сообщества и является логическим продолжением власти государственной, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправ­ ление в России в пределах своих полномочий самостоятель­ но, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти).

В качестве института конституционного права рассмат­ ривается государственная власть. В собственно юридическом аспекте институт власти — институт в первую очередь кон­ ституционно-правовой, несмотря на то что отдельные аспекты функционирования различных ветвей и органов государствен­ ной власти регулируются нормами иных отраслей права (ис­ полнительной власти — нормами административного, тамо­ женного, финансового права, судебной власти — нормами процессуальных отраслей права и др.).

Конституционные нормы, в прямой постановке говоря­ щие о государственной власти, немногословны (а термин "пуб­ личная власть", например, в Конституции РФ не употребля­ ется вообще), однако краткость формулировок о государствен­ ной власти отнюдь не умаляет их значения. Легального (нор­ мативного) понятия государственной власти ни Конституция РФ, ни иные законы не содержат. Исходя из сущности и правовой природы государственной власти, обобщения раз­ личных доктринальных подходов, можно предложить следу­ ющую дефиницию: государственная власть — важнейший обязательный атрибут государства, связанный с наличием специальных государственных органов, обладающих полно­ мочиями по управлению различными сферами жизни обще­ ства, включая право на принятие общеобязательных реше­ ний, обеспечиваемых в том числе возможностью использова­ ния государственного принуждения.

Раскрывая сущность государственной власти, невозмож­ но не сказать о единстве и разделении власти. Обе концеп­ ции — единства власти и разделения власти — имеют доста­ точно продолжительную и сложную историю. При этом един-

315

ство власти в большинстве государств рассматривается в социологическом аспекте — с точки зрения единства источ­ ника и целей функционирования различных властных инсти­ тутов. Лишь в некоторых государствах закреплена концепция институционального единства власти, т. е. принадлежности всей полноты власти одной ветви (системе органов). Такой подход имел место в России в советский период; сегодня он закреплен в отдельных социалистических государствах — КНР, КНДР, Куба. Понятно, что в этих случаях нельзя вести речь о подлинно демократических режимах в данных госу­ дарствах (хотя элементы институционального единства влас­ ти есть и должны быть и в демократических государствах).

Концепция разделения власти (разделения властей)

означает институциональное распределение единой государ­ ственной власти между различными ветвями (органами). Тра­ диционными ветвями государственной власти считаются за­ конодательная, исполнительная и судебная (хотя в некото­ рых государствах имеют место и иные подходы). В свою оче­ редь, самостоятельные ветви (органы) государственной влас­ ти не являются изолированными — демократическое госу­ дарство, в котором закреплена рассматриваемая концепция, немыслимо без наличия развитой системы взаимодействия различных органов государственной власти, системы сдержек и противовесов.

Непреодолимой границы между принципами единства власти и разделения власти нет и быть не может. Более того, во многих государствах складывается и закрепляется один принцип — единства и разделения государственной (публич­ ной) власти. Можно утверждать, что такой подход закреп­ лен и в российской Конституции. Власть в Российской Феде­ рации едина, едина по источнику (многонациональный рос­ сийский народ) и целям деятельности (обеспечение прав и свобод человека). В то же время для удобства функциониро­ вания единая государственная власть в России разделена меж­ ду различными органами, которые, являясь самостоятельны­ ми в пределах своей компетенции, тесно взаимодействуют

316

между собой, поддерживая необходимый баланс власти. С учетом федеративного устройства российского государства в разделении власти необходимо выделять не только горизон­ тальный аспект (распределение власти между различными органами одного уровня), но и вертикальный аспект (распре­ деление полномочий между властными институтами различ­ ных уровней — между федеральными и региональными орга­ нами государственной власти, между последними и органами местного самоуправления, функционирующими на террито­ рии соответствующего субъекта РФ).

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суве­ ренитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который участвует в осуществлении власти в двух основных формах — непосредственно (принимая участие в выборах и референду­ ме) и опосредованно (через органы государственной власти и органы местного самоуправления). Общей характеристике этих форм народовластия посвящены следующие параграфы на­ стоящей главы учебника.

§ 2. Прямая демократия, избирательное право и референдум в Российской Федерации

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Демократичес­ кие выборы давно стали повсеместным явлением, привыч­ ной практикой для большинства государств (возраст этого института по существу превышает возраст парламентаризма и вообще один из самых древних). Выборы являются одним из распространенных явлений общественной жизни вообще — выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группи­ ровок, органы территориального общественного самоуправ­ ления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Понятно, что мы рассматриваем выборы как конституционно-правовой

317

институт, связанный с формированием различных органов публичной власти.

По различным критериям выборы в России могут быть подвержены следующей классификации:

а) в зависимости от территории, на которой проводятся выборы:

•всеобщие (общероссийские);

•региональные;

•местные (муниципальные);

б) в зависимости от формируемого органа (избрания дол­ жностного лица):

•парламентские;

•президентские;

•губернаторские;

•выборы глав администраций, мировых судей и т. п.; в) в зависимости от способа волеизъявления избирате­

лей:

•прямые — когда отношение к кандидату выражается непосредственно;

•косвенные — когда между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, Председателя Госсовета Дагестана избирает специально формируемый орган — Конституционное Собрание, выборы председателей региональных парламентов, как правило, осуществляются де­ путатами соответствующих парламентов, выборы глав муни­ ципальных образований часто осуществляются депутатами представительных органов местного самоуправления);

г) в зависимости от срока проведения:

•очередные;

•внеочередные (в связи с досрочным прекращением пол­ номочий органа власти или выборного должностного лица);

•повторные (в связи с признанием очередных или вне­ очередных выборов несостоявшимися).

Понятие выборов (в широком смысле, как конституцион­ но-правовой институт) часто отождествляют с понятием из­ бирательного права, которое можно определить как инсти-

318

тут (подотрасль) конституционного права, совокупность пра­ вовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности.

Врассматриваемом институте можно выделить группы правовых норм, регулирующие следующие вопросы:

•основные принципы избирательного права;

•требования, предъявляемые к избирателям и кандида­ там (активное и пассивное избирательное право);

•статус избирательных комиссий и иных субъектов из­ бирательного процесса (политических партий, избирательных объединений и блоков, наблюдателей и др.);

•порядок образования избирательных округов ("избира­ тельная география");

•порядок проведения предвыборной агитации, финанси­ рования избирательной кампании;

•процедуру голосования;

•порядок определения результатов выборов;

•порядок обжалования нарушений и опротестования ре­ зультатов выборов.

ВРоссийской Федерации не воспринят подход кодифи­ кации избирательного законодательства — в нашей стране нет избирательного кодекса (на федеральном уровне), как в некоторых других государствах, нормы избирательного пра­ ва содержатся как в Конституции РФ, так и в многочислен­ ных федеральных, региональных и муниципальных законах

ииных правовых актах. В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории России, содержатся в Федераль­ ном законе от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избира­ тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом большинство избиратель­ ных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, устоявшимся, достаточно унифицированным положениям избирательного права зару­ бежных государств.

319

Так, в качестве основных принципов проведения выбо­ ров и референдума российское законодательство закрепляет:

1)участие граждан России в выборах на основе всеобще­ го, равного и прямого избирательного права (волеизъявле­ ния) при тайном голосовании;

2)обязательность и периодичность проведения выборов;

3)свободное и добровольное участие в выборах и рефе­ рендуме;

4)сохранение избирательных прав при проживании рос­ сийских граждан за пределами территории России;

5)гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;

6)самостоятельность избирательных комиссий и комис­ сий референдума, недопустимость вмешательства в их дея­ тельность со стороны иных органов публичной власти, долж­ ностных лиц, организаций и граждан;

7)недопустимость (по общему правилу) участия в изби­ рательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуп­ равления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объ­ единениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет и проживающие на территории избирательного округа.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должност­ ного лица), региональных особенностей и др. факторов. Но в любом случае в соответствии с законодательством, кандидат не может быть моложе 21 год на день голосования на выбо­ рах в законодательный (представительный) орган государствен-

320