книги2 / aapxhgnrut8lce5orjybhsmt93g6skpd

Источник: [Аналитический компонент Комплексной системы управле- ния финансами в сфере образования (АК КСУФ)].

ветствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 среднемесячная заработная плата педагогических работников ДО должна была составить 100% средней зарплаты педагогических работников общего образования). В этот же пе- риод были снижены расходы натранспортные услуги.

После 2012 г. в общих расходах ДО доля оплаты труда с на- числениями составляет стабильно 68%, при этом доля средств на оплату труда педагогических работников в общем фонде оплаты труда выросла в 2015 г. до 55,3% относительно 47% в 2009 г. Это означает соответствующее сокращение доли средств на оплату труда иных категорий работников — административ-

161

2.3. Ресурсная обеспеченность

но-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживаю- щего персонала.

Для обеспечения дифференциации оплаты труда основного и прочего персонала Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р предусмотрена опти- мизациярасходовнаадминистративно-управленческийивспо- могательный персонал с учетом предельной доли расходов на оплату труда в фонде оплаты труда организации: не более 40% наоплатутрудаадминистративно-управленческогоивспомога- тельногоперсоналаи, соответственно, неменее60% — наоплату трудапедагогическогоперсонала. Однаков2014–2015 гг. данное распоряжениенебыловыполненодажевгородскихпоселениях, что подтверждается фактическими показателями доли оплаты труда педагогического персонала (без совместителей) в фонде оплаты труда в организациях ДО: 58,7% в 2014 г., а в 2015 г. еще ниже— 56,4%.

Такимобразом, финансированиеДОв2007–2015 гг. характе- ризуется следующими изменениями:

•увеличение доли расходов из федерального бюджета на период реализации мероприятий по повышению охвата детей ДО (проект МРСДО);

•переход к смешанной модели финансирования, основан- нойнаразделенииответственностимеждугосударствоми родителями: государство отвечает за ДО и поддержку от- дельныхкатегорийдетей, родители— заприсмотриуход;

•рост внебюджетных доходов ДОО и увеличение в них доли родительской платы до 96%;

•увеличение доли педагогических работников в общих фондах оплаты труда ДОО и сокращение доли, приходя- щейся на остальные категории работников (администра- тивно-управленческий, обслуживающий персонал);

•рост финансово-хозяйственной самостоятельности ДОО и увеличение доли расходов консолидированных бюд-

163

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

жетов субъектов РФ, направляемой на субсидии бюд- жетным, автономным и иным некоммерческим орга- низациям, которые имеют возможность самостоятельно планировать бюджет в рамках выделенных средств;

•обеспечение доступа к бюджетным ресурсам для част- ных образовательных организаций.

Как видно из представленных данных, регионы ощуща- ют острый недостаток средств бюджета на реализацию своих полномочий в части обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. В некоторых регионах уровеньнедо- финансирования достигает 60% и более.

Такое положение дел влечет за собой падение размера за- работной платы педагогических работников и невозможность для ДОО обеспечить новые рабочие места педагогам в условиях роста контингента воспитанников. Существенно бóльших рас- ходов требует реализация адаптированных образовательных программ для детей со специальными образовательными по- требностями. Реализация таких программ позволяет преодо- летьнегативные сценарии в развитии ребенка, психологически, эмоционально и интеллектуально подготовить его к обучению к школе. Такие задачи выдвигают новые требования к квали- фикации педагогов, к численности педагогов и специалистов, которые работают с детьми, в частности логопедов, психологов, дефектологов. В условиях режима экономии узкие специалисты былипереведенывдошкольныхорганизацияхначастичнуюза- нятость, нередко на гражданско-правовые договоры или даже сокращены. В результате снизилось качество дошкольного об- разования, стало сложнее обеспечить полноценное развитие каждого ребенка, и фактически расходы оказались перенесены на следующий (школьный) период. С точки зрения экономики это — неэффективные решения, поскольку расходы на реализа- цию адаптированных образовательных программ в начальной

164

2.3. Ресурсная обеспеченность

школе заметно дороже и результат преодоления негативных сценариев заметно ниже, чем в раннем возрасте.

Еще одной статьей расходов ДОО является содержание объ- ектов собственности образовательных организаций — зданий, оборудования помещений (игровых комнат, музыкальных и спортивных залов, площадок для прогулок), — которое, особен- но в условиях изменения требований к организации и ведению процесса обучения и воспитания и необходимости встраивания цифровых образовательных продуктов, требует все больших вложений.

Результаты анализа расходов бюджетов и сопоставительные расчеты эффективности вложений на дошкольном и школьном уровне однозначно показывают, что вложения в раннем возрас- те гораздо эффективнее: при одинаковом объеме ресурсов они позволяют достигать лучших результатов, в то время как пере- кладывание расходов на будущий период ведет к значительно- му удорожанию тех или иных программ за счет необходимости оплачивать повышенные нормативы финансирования для раз- ных категорий детей в начальной школе, приглашать допол- нительных специалистов, оплачивать дорогостоящее оборудо- вание и реализацию адаптированных программ на принципах инклюзии.

2.3.2. Эффективный контракт с педагогическими работниками в дошкольном образовании

До 2012–2013 гг. в бюджетном секторе экономики РФ действо- вала модель социальной занятости. Основными характеристи- ками такой модели являются: много работников на низкой зар- плате, отсутствие у них заинтересованности в результатахтруда и негативный отбор кадров в отрасли социальной сферы. Эта модель занятости отличается низким уровнем дифференциа- ции в зарплатах работников между верхними и нижними деци- лями в силу использования уравнительных подходов к оплате

165

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

труда, низкимтемпом обновления кадров, отсутствием конкур- са на занятие должности. На предприятиях социальной сферы она нередко сочеталась с неукомплектованностью организации кадрами специалистов.

Результатом распространения модели социальной занято- сти стало снижениетрудовой мотивации у работников социаль- ной сферы и их социального статуса. Частично распространение этой модели можно объяснить социальными гарантиями при трудоустройстве в организации социальной сферы, барьерами на пути сокращения кадров (в силу охранительной направлен- ности ТК РФ), частично — демографическими причинами: рез- ким снижением контингентов, которое не компенсировалось сопоставимым снижением численности работающих.

ДеформациивтрудовоймотивациипедагоговвРоссиибыли выявлены, в частности, в ходе сравнительного международно-

го исследования CITES (Comparative IT Education Study), про-

веденного в 2006 г. Уровень недовольства педагогов практиче- ским отсутствием в учительской среде индивидуальных планов саморазвития и продуманной стратегии профессионального роста оказался в России одним из самых высоких среди стран- участниц. Педагоги, у которых не сформированы те или иные компетенции, не могли способствовать развитию аналогичных навыков у обучающихся, высокий уровень их недовольства ор- ганизациейработысоздавалпсихологическийдискомфортвоб- разовательной среде.

В2012 г. сцельюпереходаотмоделисоциальнойзанятостик модели эффективной занятости было инициировано внедрение эффективного контракта в социальной сфере. Ключевые инди- каторы модели эффективной занятости, в частности отношение среднемесячной начисленной зарплаты основного персонала ДОО к средней по региону, отличаются от индикаторов моде- ли социальной занятости. Для модели эффективной занятости характерно наличие конкурса на занятие вакантных должно-

166

2.3. Ресурсная обеспеченность

стей, что препятствуетнегативному отбору кадров в отрасли со- циальной сферы, а также высокий уровень дифференциации в оплатетруда между верхним и нижним децилями.

В последние 10 лет реформе оплаты труда педагогов уделя- лось много внимания и на уровне государственной политики, и в научных исследованиях. Однако публикации по этой теме касались преимущественно организаций общего и высшего об- разования [Абанкина, 2009; Клячко, Авраамова, Логинов, 2014; Курбатова, Левин, 2013; Кузьминов, 2011], положение дел в дет- ских садах практически не рассматривалось. Переход на эффек- тивный контракт должен был стать основным нововведением в системе мер, нацеленных на повышение эффективности и ка- чества работы в организациях социальной сферы. Вместе с тем исследования, проведенные в 2013–2104 гг., показали, что ор- ганизации социальной сферы не спешат переходить на «новые правила» трудовых отношений [Клячко, Авраамова, Логинов, 2014; 2015]. Зачастую руководство организаций рассматривает переход на эффективный контракт как задачу, которая не яв- ляется приоритетной для коллектива и может быть выполнена формально [Андреева, Попова, Родина, 2014].

Вопрос о взаимосвязи мотивации педагогических работни- ков и условий оплаты их труда выдвинулся на первый план в исследованиях образования относительно недавно — когда был принят курс на единую политику модернизации для всех соци- альныхотраслей. Нафедеральномуровнебыливведеныколиче- ственные целевые ориентиры по повышению заработных плат в образовании, науке, здравоохранении, а также предложена единая концепция эффективного контракта — системы оплаты труда в социальных отраслях, при которой размер заработной платы увязывается с оценкой эффективности работы сотрудни- ка [Программа поэтапного совершенствования…, 2012].

Внедрение эффективного контракта предполагает повыше- ние уровня оплаты труда и усиление стимулирования. Для кон-

167

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

троля уровня оплаты труда работников организаций социаль- ной сферы (в том числе и дошкольного образования) и научных организаций организован ежеквартальный мониторинг [При- каз Росстата от30 ноября 2015 г. № 594; Приказ Росстата от7 ок- тября 2016 г. № 581]. Вместе с тем сложная финансовая ситуа- ция может привести к замораживанию, а в отдельных случаях и снижению заработной платы основных категорий работников.

Относительнооптимальнойстепенидифференциацииопла- ты, соотношения базовой (гарантированной) и стимулирующей частей, роли мер по закреплению кадров и их обновлению, со- отношения коллективного и индивидуального стимулирования как средств усиления трудовой мотивации в экспертной среде, ведомствах и регионах имеются разные позиции.

Специфика педагогической деятельности в системе ДО обу- словлена прежде всего особенностями оценки результатов «на выходе»: это единственный уровень образования, который не имеет общепризнанной системы критериев оценки. Если рабо- та школьного учителя, преподавателя колледжа можетполучить единообразную оценку в виде баллов ЕГЭ или принятых стан- дартов соответствия профессии в форме конкурсов WorldSkills, то в ДО такой оценки не существует. Кроме того, профессио- нальная деятельность педагогов ДО существенно отличается от работы школьного учителя и преподавателя в вузе: для педаго- гов ДО характерен коллективный труд (совместная работа вос- питателя и младшего воспитателя в одной группе), неразрыв- ность процессов образования, воспитания и ухода за детьми, тесный контакт с родителями воспитанников, работа в неболь- шом, практически исключительно женском коллективе со свое- образной организационной культурой и ценностями.

Эффективный контракт рассматривается в соответствии с нормативным документом федерального уровня — «Програм- мой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–

168

2.3. Ресурсная обеспеченность

2018 гг.» — и как способ повышения заработных плат в обра- зовании, и как система оплаты труда по результату. При этом формально в секторе ДО у работников сохраняется бессрочный трудовой договор, никаких новых причин для увольнения ра- ботников или прекращения с ними трудовых отношений, кро- ме тех, которые установлены трудовым законодательством, эф- фективный контракт не предполагает. В отличие от работников сферы высшего образования, где с преподавателями по резуль- татам конкурса на замещение вакантных должностей заключа- ется срочный договор, в ДО продолжает действовать прежняя процедуранаймасотрудниковизаключенияснимибессрочных трудовых договоров. Понятие «эффективный контракт» в ДО имеет метафорический смысл: на контрактную систему здесь не переходят, а включают в оплату труда педагогов, занятых на бессрочной постоянной основе, стимулирующую часть, которая зависит отдостижений в работе.

На данном этапе введения эффективного контракта ос- новной задачей является создание системы легко измеримых, объективных и понятных педагогам целевых показателей эф- фективности деятельности сотрудников. Решить такую задачу нелегко.

Мотивации педагогических работников в ДО на протяже- нии рядалетуделялосьоченьмало внимания. Аведьмотивация играет ключевую роль на этапе перехода к эффективному кон- тракту, при проведении кадровой политики, ориентированной на обеспечение качественного ДО, отвечающего современным требованиям и вызовам времени. Оказать влияние на мотива- ционную структуру педагогических коллективов крайне слож- но: результаты могут носить отложенный характер, методы административного давления тут неприменимы, требуется де- ликатное косвенное воздействие и стимулирование. При этом экономический эффект от изменения мотивационной структу- ры педагогических работниковтрудно переоценить.

169

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

Дошкольные педагоги получали низкую заработную плату— не более 50% средней по региону в большинстве субъектов РФ, серьезной финансовой поддержки для их развития с федераль- ного уровня не поступало, из-за отсутствия притока в отрасль молодежипроисходилостарениекадров. Вотличиеотпедагогов общего образования, активно включенных с 2006 г. в системные реформы, воспитателидетских садов серьезных сигналов, кото- рые бы повлияли на их мотивацию и заинтересованность рабо- тать в этом сегменте, не получали. В 2012 г. после принятия ука- зов Президента РФ о повышении заработной платы педагогам ДО, Федерального закона № 273-ФЗ, признавшего ДО первым полноценным уровнем образования, разработки и принятия впервые в России ФГОС ДО ситуация радикально изменилась.

Имы получили заметные результаты.

Впериод с 2007 по 2011 г., судя по результатам МЭО, лишь 60% педагогов ДО хотели остаться работатьв своих организаци- ях, а 40% были настроены сменить место работы (только 2% из них имели реальные альтернативы на момент опроса. Осталь- ные собирались уходить, но пока не предпринимали никаких усилий: либо были уверены, что не смогут найти достойное ме- сто работы, либо собирались на пенсию).

Если в педагогическом коллективе 40% сотрудников соби- раются уходить, но не уходят, опереться на них в решении за- дач повышения качества ДО очень трудно, стимулов в условиях ограниченности ресурсов практически нет. Мотивироватьтакой коллектив к эффективной работе невозможно. Эта ситуация стагнации продолжаласьдо 2012 г.

Однако уже в 2013 г. опросы свидетельствуют о кардиналь- ных изменениях в мотивации воспитателей: более 76% педаго- гов ДО хотят работать и не собираются уходить (рис. 2.25). Доля тех, кто подобрал альтернативное место работы, сократиласьдо 0,9%. Вдвое сократилось число тех, кто собирается уходить, но не предпринимает никаких усилий. Более или менее стабиль-

170