!Учебный год 2024 / Чер

и последовательной реформы внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер.

В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым подзаконным актам.

Развитие таможенного дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством — постановлениями Совета Министров СССР и ведомственными актами. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял высший исполнительнораспорядительный орган — Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.

Во главе таможенной системы стояло Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР — центральный таможенный орган. Положение о ГУГТК, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 13 июля 1987 г. № 775, определяло функции и порядок его деятельности. Оно отвечало за таможенный контроль, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное применение таможенного тарифа. ГУГТК было обязано: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами законодательства порядок пропуска предметов через государственную границу, их декларирования и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через государственную границу, порядок совершения иных таможенных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; утверждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления.

Основными структурными единицами ГУГТК были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контра-

41

бандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйствен- ных подразделений (Управление делами, Управление материальнотехнического снабжения и социального развития, Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов).

Наряду с функциональным принципом определенное значение в деятельности структурных подразделений ГУГТК имел и территориальный. На его основе происходило, например, распределение обязанностей в организационно-инспекторском секторе Управления организации таможенного контроля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определенном участке территории СССР.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность местных таможенных структур, было Положение о таможнях и таможенных постах, утвержденное приказом ГТУ мВт от 9 сентября 1982 г. Таможни и таможенные посты по их дислокации делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности различались сухопутные, воздушные, морские (речные) таможни (таможенные посты). Зоны деятельности таможен были неодинаковы по размерам, поэтому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным. Например, Иркутская и Керченская таможни их вообще не имели. В составе Чопской таможни, в зону деятельности которой входили три пограничных района Закарпатской области, действовало пять таможенных постов (Батеево, Звонковский, Лужайка, Тисса, Косинский).

Увеличение числа международных перевозок и рост объема международного пассажирского сообщения обусловили в 1987—1990 гг. значительный рост числа местных таможенных учреждений. Только

смарта по август 1989 г. число таможен увеличилось с 87 до 95.

Вэто время ясно наметился переход от чисто территориального принципа построения местных таможенных структур к созданию сети таможен по федеративному принципу. Ряд крупных таможен, зоны деятельности которых почти полностью совпадали с территориями союзных республик, были переименованы в республиканские. Так, Тбилисская таможня была преобразована в Грузинскую республиканскую. Интересно, что в республиканскую преобразовали и Дальневосточную таможню, зона деятельности которой ограничивалась Приморским краем.

42

В ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям было предоставлено право самостоятельно проводить экспортноимпортные операции. Чтобы увеличить пропускную способность таможен и таможенных постов, а также освободить их от существенного объема работ по оформлению грузов, предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления непосредственно в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие (организация) могло за свой счет вызвать сотрудника таможни, обратиться в таможенное управление с просьбой об организации досмотровой комиссии или о назначении постоянного таможенного уполномоченного.

Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден приказом ГУ ГТК от 29 января 1988 г. Комиссии создавались на смешанной основе из представителей таможенных учреждений и администрации предприятий. Таможенные уполномоченные были постоянными представителями таможенных органов на тех предприятиях, которые осуществляли экспорт- но-импортные операции регулярно. В отличие от досмотровых комиссий они были официальными представителями органов таможенного контроля на местах и входили в единую систему ГУГТК. В целом, однако, эта практика не получила распространения и с введением Таможенного кодекса 1991 г. была прекращена.

Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 г., существенно изменили организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов — Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Новый Кодекс узаконил фактически сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган — региональные таможенные управления — таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный комитет. Существенно изменились его функции, ориентированные в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей. Однако в целом и Таможенный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 г., несмотря на определенную прогрессивность, были пронизаны духом всесилия административно-командных методов управления экономикой, внешнеэкономической деятельностью и таможенным делом. Крайне ограниченный набор средств таможенного регулирования стал серьезным препятствием при формировании новых внешнеэкономических отношений.

43

Заканчивая анализ данного периода, подчеркнем следующее. Первое. Несмотря на ограниченность историческими рамками,

непоследовательность и противоречивость, предшествующий опыт создания и функционирования таможенной службы представляет значительный теоретико-прикладной интерес для формирования и развития российской таможенной системы.

Второе. Представляется целесообразным принять во внимание опыт систематизации и кодификации таможенного законодательства, хотя бы при создании модели таможенной службы и схемы управления таможенным делом. Желательно использовать и правовое регулирование этих вопросов в Таможенных кодексах 1964 и 1991 гг. Не стоит отрекаться от этих законодательных актов, видя в них лишь негативный административно-силовой дух и изоляционистскую направленность. Многие правовые категории, нормы и институты Кодексов, такие, как понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система таможенных органов, специфика таможенного контроля и ряд других, полезно проанализировать при подготовке новых правовых актов.

Третье. В процессе формирования российской таможенной службы и соответствующего законодательства целесообразно учесть международный аспект организации и ведения таможенного дела. В частности, к российским условиям разумно применить правовой материал, содержащийся в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), в Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, почерпнуть все полезное и оригинальное, что содержится в правовом статусе Совета таможенного сотрудничества (СТС).

Четвертое. В связи с образованием СНГ возникли и проблемы таможенного сотрудничества входящих в него государств. Правовые основы этого сотрудничества были заложена в минских и алмаатинских соглашениях и развивались в Соглашении между членами СНГ от 13 марта 1992 г. Они, безусловно, явились важным шагом в укреплении таможенного сотрудничества. Эти акты в силу их значимости рассмотрены отдельно в специальном разделе учебника.

механизма правового регулирования внешнеэкономической деятельности, а значит, и таможенного дела.

44

Началом создания таможенной службы и других таможенноправовых институтов России можно считать распоряжение Президента РСФСР «О деятельности таможенной службы на территории РСФСР» от 25 августа 1991 г. Затем Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. был создан центральный таможенный орган России — Государственный таможенный комитет. Однако в то время Россия входила в состав СССР и надо было решать, какой статус приобретет новый государственный орган. В Указе устанавливалось, что председатель ГТК РСФСР является по должности первым заместителем Председателя Таможенного комитета СССР. В течение последующих двух месяцев российский ГТК реально не приступил к практической деятельности, а союзный Таможенный комитет продолжал осуществлять свои функции. Компетенция российского и союзного таможенных ведомств разграничена не была, что порождало неясности и сложности в их взаимоотношениях.

Важным шагом в определении правового статуса ГТК РСФСР стал Указ Президента «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г. В соответствии с ним таможенное ведомство включалось в российскую исполнительную структуру и, следовательно, отделялось от системы таможенных органов СССР. По Указу Президента России «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. ГТК вместе с другими российскими ведомствами образовывал систему органов межотраслевого регулирования.

С подписанием в декабре 1991 г. Минского соглашения прекратил свое существование СССР. Все таможенные органы, действовавшие на российской территории, должны были перейти под полную юрисдикцию России.

26 декабря 1991 г. российское Правительство во исполнение Указа Президента от 25 октября 1991 г. приняло постановление № 65 «Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР». Этим постановлением регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и таможенной службы. Было утверждено Положение о ГТК РСФСР, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа.

Непременным условием существования целостного государства является единство внутреннего рынка, свободное перемещение внутри страны товаров, капиталов. Однако ввиду отказа центральной власти

и городах были приняты решения о запрете вывоза за пределы данных

45

административно-территориальных единиц некоторых видов товаров

иоб организации досмотра транспортных средств, почтовых отправлений, багажа пассажиров. Чтобы приостановить этот опасный процесс, Президент РСФСР издал Указ «О едином экономическом пространстве РСФСР» от 12 декабря 1991 г., в котором органам власти и управления предписано обеспечить на территории России свободное перемещение товаров, капиталов и рабочей силы. Все акты и решения, незаконно ограничивающие это движение, были признаны недействительными

иподлежали отмене. Принцип свободного перемещения товаров на территории России был еще раз подтвержден Указом Президента РФ «О свободе торговли» от 29 января 1992 г. Этот Указ запрещал также произвольно задерживать и изымать перевозимые грузы по решению местных органов.

Указом Президента «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» от 15 ноября 1991 г. Правительству было предложено в качестве первоочередных мер утвердить Положение о лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров в 1992 г., а также разработать порядок налогообложения экспорт-

но-импортных операций и размеры ставок соответствующего налога и таможенных тарифов.

Почти одновременно появились первые документы, касающиеся таможенных пошлин на экспортные и импортные товары. Постановления Правительства России «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации» от 31 декабря 1991 г. № 91 и «О таможенных пошлинах на импортные товары» от 15 января 1992 г. носили временный характер и действовали до введения общего таможенного тарифа.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «Об изменении ставок экспортного тарифа Российской Федерации» от 23 января 1992 г. № 42 ранее утвержденные ставки этого тарифа были преобразованы. В частности, предусмотрена более четкая и удобная для пользования редакция экспортного тарифа. Вторым из упомянутых постановлений Правительство России отменило действующий с 1981 г. Таможенный тариф СССР.

Характеризуя мероприятия российского Правительства по регулированию внешнеэкономических связей, можно отметить недостатки, типичные для первого этапа такой деятельности: недооценка последствий вводимых мер, запаздывание с обеспечением их реализации и др.

Завершающей вехой этого этапа развития таможенного законодательства в России явилось принятие Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона о таможенном тарифе 1993 г., а также много-

46

численных правовых актов, развивающих, дополняющих и конкретизирующих указанные законы. Начался современный этап

Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» от 6 марта 1995 г. и «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации». С этими указами тесно связан Федеральный закон «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» от 13 марта 1995 г., отменявший все ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности льготы, в том числе в виде бюджетных ассигнований на уплату таможенных пошлин и других платежей, по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, за исключением предоставленных в соответствии с Законом «О таможенном тарифе», законами РФ «О налоге на добавленную стоимость», «Об акцизах»

иТаможенным кодексом.

ВУказе Президента РФ «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации» были установлены следующие важнейшие начала ведения этой деятельности:

количественные ограничения экспорта и импорта товаров и услуг могут вводиться Правительством исключительно с целью выполнения международных обязательств России;

иные нетарифные ограничения экспорта и импорта отдельных видов товаров и услуг могут быть введены в целях обеспечения правопорядка, поддержания обороноспособности страны и международной безопасности, охраны жизни и здоровья населения, окружающей среды, исторического, археологического и культурного наследия;

не допускается ограничение экспорта товаров и услуг путем установления обязательного объема поставок на внутренний рынок;

Нормативно-правовое; экспортные поставки для федеральных государственных нужд

могут осуществляться только для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации;

с 25 марта 1995 г. экспорт стратегически важных сырьевых товаров осуществляется без регистрации экспортеров в МВЭС России.

Этим мы ограничиваем краткий очерк развития таможенного дела и права в России.

47

ГЛАВА 3 НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА

И ПРАВА: РАСШИРЕНИЕ И УКРЕПЛЕНИЕ

Таможенное дело не регулируется одним актом либо какой то группой ведомственных правовых предписаний.

Современное таможенное законодательство — это разветвленный комплекс, совокупность различного рода и характера по своей юридической форе актов и иных правовых регуляторов.

Рассмотрим некоторые аспекты этой проблемы.

Во-первых, подчеркнем, что правовой основой всего таможенного регулирования являются в первую очередь Конституция Российской Федерации.

Следует отметить следующие статьи Конституции:

Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся:

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Статья 74

На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Статья 67

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное

в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

48

Статья 80

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Статья 55

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституция РФ является основополагающим источником российского права, представляет собой первичную нормативную базу для всего права и законодательства, в том числе и таможенного. Под источником права в формально-юридическом смысле понимается способ выражения и закрепления норм права. Тот факт, что те или иные нормы, имеющие отношение к таможенному регулированию, закреплены в Конституции, еще не делает их нормами таможенного права, они так и остаются конституционными нормами. Отсюда понимание Конституции как источника норм той или иной отрасли права представляется достаточно условным, хотя и весьма распространенным. Конституционализация отраслевого законодательства предполагает рассмотрение его с точки зрения конституционных норм. "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие

иприменяется на всей территории Российской Федерации. Законы

ииные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не

должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15). Таможенное законодательство и иные нормативные правовые акты в области таможенного дела должны отвечать требованию конституционности, т. е. соответствовать Конституции РФ. В Конституции РФ можно выделить две разновидности норм, имеющих отношение к таможенному праву: общие начала, исходный юридический фундамент всех отраслей права и нормы, непосредственно относящиеся

ктаможенному праву, правда, последних относительно немного. Термин "таможенный" в тексте Конституции РФ встречается три раза. Пункт "ж" ст. 71 Конституции относит таможенное регулирование

кведению Российской Федерации, закрепляет принцип единства тамо- женно-правового регулирования на территории Российской Федера-

ции. Часть 1 ст. 74 Конституции не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Рос-

49

сийской Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам таможенного регулирования. Но, конечно, значение Конституции РФ для таможенного права не исчерпывается только названными статьями Конституции РФ, где прямо упоминаются таможенные вопросы. Многие иные конституционные нормы также имеют отношение к таможенному праву, используются в правовом регулировании таможенных отношений. Если взять положения главы первой Конституции РФ, устанавливающей основы конституционного строя, то можно отметить ст. 2, где выражен принцип уважения прав и свобод человека. Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Часть 2 ст. 8 говорит о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип законности, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета международно-правовых норм, рассматривает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы, и это, естественно, распространяется и на таможенное право.

К таможенному регулированию могут относиться и нормы прочих глав Конституции РФ. Так, обжалуя в Конституционном Суде РФ положения таможенного законодательства, заявители ссылались на ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, на ст. 57 Конституции РФ о том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют, и другие.

Значение Конституции определяется не только нормами, прямо регулирующими те или иные общественные отношения, но

и закрепленными в ней принципами регулирования, основными началами23.

23 Овчинников С.Н. Конституция РФ как источник таможенного права // Конституционное

50