§ 3. Право общего лесопользования

В соответствии со ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

Данная норма является частным случаем нормы ст. 221 ГК РФ, предусматривающей возможность сбора ягод, добычи (вылова) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбора или добычи других общедоступных вещей и животных на определенной территории в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или местным обычаем.

При этом вопрос о правовой природе права пребывания в лесах и сбора лесных ресурсов (право общего лесопользования) не имеет однозначного ответа. Одни авторы считают это право публичным лесным сервитутом <1>, другие полагают, что оно "практически является публичным лесным сервитутом или общим лесопользованием, не требующим получения специальных разрешительных документов" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6. С. 30 - 37.

<2> Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 30.

По мнению некоторых авторов, наоборот, данное право не основано ни на каких вещных либо обязательственных правах граждан, а может рассматриваться как право рекреационного природопользования - часть права на благоприятную окружающую среду <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. N 9. С. 111, 116.

В любом случае, какова бы ни была природа данного права, оно представляет собой прежде всего общее разрешение государства как собственника земель лесного фонда, закрепленное в федеральном законодательстве.

Что же касается лесных участков, принадлежащих на праве собственности иным (кроме государства) лицам, то закрепленное в законе общее разрешение распространяется на все виды участков независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности и может считаться в этом случае публично-правовым обременением таких участков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1. С. 20 - 25.

Устанавливая подобное разрешение, законодатель исходит из обеспечения равных прав граждан на доступ к природным (в том числе лесным) ресурсам. При этом "право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными" <1>.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 40 - 49.

В то же время возможность пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и, соответственно, не требует внесения каких бы то ни было платежей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения). С. 20 - 25.

При пребывании в лесах граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

Гражданам запрещаются заготовка и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с законодательством о наркотических средствах.

Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.

Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также заготовке и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных ст. 11 ЛК РФ. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных ЛК РФ.

В настоящее время такого рода случаи в ЛК РФ не оговорены, однако некоторые авторы полагают, что само такое указание фактически дает возможность закрывать для общего доступа арендованные лесные участки независимо от того, находится арендуемый участок на землях лесного фонда или на землях иных категорий, по основаниям (в случаях), которые, вероятно, могут быть в последующем установлены <1>.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Там же.

Пока же запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не прописанным в ст. 11 ЛК РФ, не допускается. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены также только в случаях, предусмотренных ЛК РФ, например допускается возведение ограждений на территориях лесопарковых зон в целях их охраны (ч. 4 ст. 105 ЛК РФ).

Что касается порядка сбора и заготовки гражданами пищевых и недревесных лесных ресурсов, то п. 5 и 6 ч. 1 ст. 82 ЛК РФ решение данных вопросов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время в большинстве субъектов РФ такие нормативные акты приняты, однако единообразия при регулировании данных отношений нет. В частности, в ряде субъектов РФ эти вопросы урегулированы в нормативных актах общего характера, регламентирующих в целом вопросы лесопользования на территории конкретного субъекта. В качестве примера можно привести Закон Республики Адыгея от 28 декабря 2007 г. N 144 "О регулировании отдельных лесных отношений", которым были утверждены Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд и др.

В других субъектах РФ были приняты специальные законы, например Закон Республики Мордовия от 21 марта 2007 г. N 23-З "Об установлении порядка и нормативов заготовки древесины, порядка заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений на территории Республики Мордовия гражданами для собственных нужд" или Закон Еврейской автономной области от 5 декабря 2007 г. N 272-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов реализации прав граждан в сфере лесных отношений на территории Еврейской автономной области".

Прежде чем говорить о правовой охране лесов, необходимо рассмотреть само понятие правовой охраны природных объектов. Следует отметить, что ни один существующий на сегодня федеральный закон не дает такого определения.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" дает только определение охраны окружающей среды. В соответствии с этим Законом под охраной окружающей среды следует понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Такое определение неоднократно подвергалось критике. Одним из главных его недостатков считается включение в охрану окружающей среды рационального использования и воспроизводства природных ресурсов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. // СПС "КонсультантПлюс"; Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999.

Однако в целом под охраной окружающей среды следует понимать деятельность каких-либо органов и организаций и (или) систему мероприятий, осуществляемых в рамках проведения такой деятельности.

Например, по мнению И.Ф. Панкратова, охрана природы - это деятельность государства, общественных и иных организаций, а также отдельных граждан. А правовая охрана природы является важной частью природноресурсового законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сельскохозяйственное, природноресурсовое законодательство и правовая охрана природы / Отв. ред. И.Ф. Панкратов, Р.Д. Боголепов. М., 1989. С. 38, 39.

С.А. Боголюбов <1>, следуя логике ранее действовавшего Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" <2>, не дает определения охраны окружающей природной среды, а раскрывает только принципы этой охраны.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1996. С. 57 - 89.

<2> ВВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

Аналогично данный вопрос исследуется и в Комментарии к действующему Федеральному закону "Об охране окружающей среды" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М., 2009.

Таким образом, исходя из приведенных определений под охраной окружающей среды следует понимать деятельность и систему мероприятий, направленные на сохранение и восстановление окружающей среды. А под правовой охраной окружающей среды - совокупность норм права, регулирующих ведение такой деятельности.

В подтверждение этой позиции необходимо привести точку зрения Н.Ю. Тихомирновой. По ее мнению, под правовой охраной окружающей природной среды следует понимать "совокупность правовых норм и возникающих на основе их применения отношений, направленных на осуществление мероприятий по предупреждению и ликвидации негативных последствий производственно-хозяйственной деятельности и обеспечению качества жизненной среды человека, а также на удовлетворение экологических, экономических, культурно-оздоровительных потребностей населения в интересах настоящего и будущих поколений" <1>. Хотя это определения несколько громоздко, оно в целом отражает все необходимые элементы понятия правовой охраны окружающей природной среды.

--------------------------------

<1> Тихомирнова Н.Ю. Правовая охрана окружающей среды города Москвы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 11.

Однако определений охраны лесов не дают даже специальные словари юридических терминов. Так, в книге "Экологическое право России: словарь юридических терминов" <1> охрана и защита лесов трактуется как составная часть охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов.

--------------------------------

<1> См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008.

В юридическом энциклопедическом словаре "Экология" <1> указывается, что охрану лесов составляют мероприятия по охране лесов.

--------------------------------

<1> См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2000. С. 269, 270.

Исходя из всего сказанного под правовой охраной лесов и нелесной растительности, видимо, следует понимать совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе сохранения и восстановления лесов и нелесной растительности.

При этом следует иметь в виду, что охрана природных объектов в самом широком смысле подразумевает сохранение этих объектов (в том числе лесов и нелесной растительности). Таким образом, в данном контексте охрана представляет собой скорее цель деятельности государственных и иных органов, а не саму такую деятельность. В связи с этим мероприятия, направленные на охрану природных объектов, будут выступать в качестве средства достижения данной цели.

Один из объектов правовой охраны - леса и нелесная растительность. Однако и в этом вопросе отсутствует ясность.

Нормативное определение леса в законодательстве в настоящее время не содержится. В ЛК РФ говорится только о "представлении о лесе" как экологической системе или природном ресурсе (ст. 5 ЛК РФ).

Ранее подобное определение было сформулировано в Основах лесного законодательства РФ (преамбула). В данном нормативном акте под лесом подразумевалась совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.

В ныне действующем Кодексе также упоминается о лесных участках (ст. 7), дикорастущих растениях (ст. 11), лесных насаждениях (ст. 3), лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растениях (ст. 25), растительном мире (ст. 41), лесных растениях (ст. 65), участках лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений (ст. 102), но большая часть из этих терминов не раскрывается <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу РФ / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997.

Вероятно, первый термин является более общим по отношению ко всем другим, однако тогда не понятно, при каких условиях некая совокупность растений становится лесом. На наш взгляд, в предложенном Кодексом определении потерян главный элемент, позволяющий объединить несколько растений общим понятием "лес". Этим общим является биологическое и территориальное единство. Произрастающие на ограниченной территории растения, представляющие единый биологический комплекс, составляют основу всех лесов.

Что касается нелесной растительности, то ее определения в законодательстве и в подзаконных нормативных актах нет.

От понятия охраны следует отличать активно используемое в литературе понятие "защита". Этот термин, например, был применен в Законе г. Москвы "О защите зеленых насаждений". Под защитой зеленых насаждений в этом Законе подразумевается система правовых, организационных и экономических мер, направленных на охрану, содержание и воспроизводство зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов.

В ЛК РФ наряду с понятием "охрана" применяется и понятие "защита". Леса подлежат защите от вредных организмов, а также охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия (ч. 1 ст. 50.7 ЛК РФ). Но защита в этом нормативном правовом акте трактуется только как система мероприятий, направленных на выявление в лесах вредных организмов и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов - на их ликвидацию (ст. 60.1).

Следовательно, по смыслу положений ЛК охрана лесов в целом подразумевает и их защиту (например, защиту от вредных организмов как часть охраны от негативного воздействия) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (постатейный). М., 2007.

Таким образом, в контексте рассматриваемого Закона термины "охрана" и "защита" могут показаться идентичными. Но это не совсем верно, поскольку защита является только частью охранных мероприятий.

Однако разница между охраной и защитой не только в этом. Думается (и это подтверждается приведенными ранее мнениями), что охрана представляет собой систему мероприятий, направленных:

во-первых, на поддержание окружающей природной среды в том состоянии, которое имеется на настоящий момент. Это, безусловно, должно означать, что нельзя допускать ухудшения состояния окружающей природной среды;

во-вторых, на улучшение качества окружающей природной среды. Целью такого улучшения должно быть приведение природной среды в состояние, в котором она была до ее изменения в результате антропогенного воздействия;

в-третьих, на предотвращение будущего негативного воздействия.

Защита же в рассматриваемом контексте представляет собой активное противодействие уже существующим негативным факторам, например, упоминаемым в ЛК РФ вредным организмам.