§ 2. Права на лес и нелесную растительность
Начиная разговор о правах на лес и нелесную растительность, прежде всего следует напомнить о том, что, как и другие природные ресурсы, лес имеет не только экономическую, но и экологическую ценность, а также является своего рода принадлежностью территории, на которой расположен.
Поэтому практически в любом научном труде по данной тематике неизменно возникает вопрос об особом правовом режиме природных богатств. Инициируя дискуссию об этом, М.М. Бринчук <1> приводит несколько правовых позиций, согласно которым природные ресурсы как национальное достояние должны рассматриваться в качестве элемента права исключительной собственности государства. В частности, в данном контексте Ю.С. Шемшученко <2>, В.П. Мозолин <3>, С.А. Сосна <4>, О.И. Крассов <5>. Причем подчеркивается, что "эта концепция в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах" <6>.
--------------------------------
<1> См., например: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М., 1998; Его же. Природа - публичное благо // Государство и право. 2013. N 8. С. 15 - 26.
<2> См.: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1982. С. 31 - 43.
<3> См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 137 - 147.
<4> См.: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2.
<5> См.: Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Право государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1995. N 9. С.
<6> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС "КонсультантПлюс. С. 69.
Также следует иметь в виду, что для защиты собственных интересов государство законодательно закрепляет средства, которые позволяют ему регулировать природоресурсные отношения, обеспечивая собственные имущественные интересы и интересы своих граждан, как правило, неимущественные (например, в части обеспечения благоприятной окружающей среды) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Шуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. М., 2007.
Помимо того что природные ресурсы являются частью окружающей среды, они, в соответствии с законодательством, являются и имуществом особого рода. Оборот такого имущества регулируется гражданским законодательством в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ). Поэтому и традиционная система имущественных прав применяется в природоресурсном законодательстве с учетом особенностей объекта правового регулирования.
При этом никто из ученых не оспаривает тот факт, что закрепленные за природопользователем права на природные ресурсы являются одним из важных факторов обеспечения рационального природопользования.
Однако фактически, говоря о рациональном природопользовании в контексте достаточно жестко закрепленных законодательством прав на природные ресурсы, необходимо заметить, что имеется в виду в основном экономическая составляющая "рациональности".
Все это подчеркивается как самой системой прав, которая будет рассмотрена далее, так и наметившейся тенденцией разделения экономической и экологической составляющих природопользования. Также следует учитывать, что в ряде случаев речь идет уже не о двух, а о трех составляющих. Например, Конституционный Суд РФ при рассмотрении вопроса о возмещении вреда, причиненного природным объектам, прямо указывает, что "ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из ст. 42 Конституции РФ, экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред)" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть".
Интерес собственника рационально использовать принадлежащий ему природный ресурс заключается прежде всего в том, чтобы извлекать максимальную прибыль и делать это как можно дольше <1>. Однако не каждый природный ресурс может быть использован таким образом. Например, в отношении земли в качестве условно потребляемого ресурса данный подход применим, и собственник совершенно определенно заинтересован как в повышении плодородия почв и рекультивации земли, так и в защите от захламления и засорения. А в отношении участков недр, предназначенных для добычи полезных ископаемых, складывается совершенно иная ситуация, поскольку максимальная прибыль, как правило, появляется при максимальном извлечении полезных ископаемых, ресурс которых конечен. И в данном случае собственник, преследуя экономический интерес, будет склонен скорее оставить выработанный ресурс и перейти к новому участку.
--------------------------------
<1> См.: Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Указ. соч. С. 33.
Разница в подходах к рациональному природопользованию прослеживается также в зависимости от вида права, который устанавливается для того или иного ресурса.
Первые законы о лесах появились в Западной Европе в VIII в. <1> Они были направлены в основном на защиту феодальных прав на леса, вытекающих из сословных привилегий. Лесное хозяйство в современном его понимании в то время еще не существовало, ценность леса определялась его способностью служить охотничьими угодьями и базой для заготовки меда. В дальнейшем, когда с развитием товарно-денежных отношений древесина приобрела рыночную стоимость, главное содержание лесного законодательства стали определять нормы, устанавливающие собственность на лесные земли, а также детальная регламентация управления лесным хозяйством, в том числе вопросов учета и устройства лесов, их финансирования, отпуска древесины из лесов, порядка осуществления в них сельскохозяйственных пользований, ответственности за нарушение правил пользования лесами и т.п. При этом основное место в лесном законодательстве занимало регулирование управления лесами, составляющими государственную собственность <2>.
--------------------------------
<1> См.: Лесное законодательство зарубежных стран / Под общ. ред. П.В. Васильева и Г.Н. Полянской. М., 1973. С. 4.
<2> См.: Лесное законодательство зарубежных стран / Под общ. ред. П.В. Васильева и Г.Н. Полянской. М., 1973. С. 4.
Почти одновременно с развитием лесного законодательства стали развиваться административные органы управления лесами. Так, первая государственная лесная администрация была учреждена во Франции ордонансами Филиппа Красивого в 1291 г. и Филиппа Длинного в 1318 г. <1> Функции этих органов в основном заключались в охране государственных лесов. В Чехии первый лесной закон был издан в 1379 г. Он, в частности, регулировал порядок проведения рубок <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 4, 5.
<2> См.: Лесное хозяйство в системе планируемой экономики. Варшава: Государственное научное издательство, 1972. С. 625.
В XV - XVII вв. с развитием горного дела в Западной Европе возникла постоянная необходимость в древесном угле, что поставило леса под угрозу истребления. В связи с этим в ряде стран были изданы законодательные акты, целью которых стало согласование интересов горного и лесного дела: ордонансы Франциска I (1518) и Генриха II (1554) для Франции; законы императора Максимилиана 1568 г. (для Чешского королевства) и 1673 г. (для Венгрии). Лишь в XIX в. в сфера действия лесного законодательства стала распространяться на лесные земли, находившиеся в негосударственной (общинной, церковной) собственности. В качестве примеров этого процесса специалисты в области лесного права приводят Лесной кодекс Франции 1827 г. и Закон о специальном управлении негосударственными лесами, принятый в Австро-Венгрии в 1898 г. <1>. К концу XIX - началу XX в. активизировался процесс развития законодательства, регулирующего пользование лесными землями, находившимися в частной собственности. К этому времени стала очевидной необходимость охраны лесов не только как источника природного сырья, но и как важного природоохранного и защитного фактора, в связи с чем и усилились природоохранительные тенденции в развитии лесного права. Так, в 1888 г. в России было принято Положение о сбережении лесов, действие которого распространялось на все леса независимо от того, в чьей собственности находились соответствующие лесные земли.
--------------------------------
<1> См.: Лесное законодательство зарубежных стран / Под общ. ред. П.В. Васильева и Г.Н. Полянской. С. 5.
В разных странах существуют неодинаковые формы собственности на лесные земли. Так, в США менее 30% лесных земель находится в собственности федерации, штатов и органов местного самоуправления, еще около 13% контролируется крупными лесопромышленными предприятиями, остальные лесные земли (около 60%) принадлежат мелким собственникам. Примерно такое же соотношение форм собственности на лесные земли наблюдается в Финляндии <1>. Во Франции частновладельческие лесные земли составляют 65%, земли муниципальных лесов - 21%, государственные лесные земли - 14% <2>. Самой значительной долей государственных лесных земель (почти 90%) отличается Канада. В связи с наличием разных форм собственности на лесные земли задачи сохранения и улучшения лесов, стоящие перед лесным законодательством этих стран, преломляются в целый спектр норм, адресованных разным субъектам, во владении которых находятся лесные земли. При этом оно значительно различается по степени кодификации и централизации.
--------------------------------
<1> См.: Лесное законодательство зарубежных стран / Под общ. ред. П.В. Васильева и Г.Н. Полянской. С. 386.
<2> Там же. С. 401.
Лесное законодательство США не кодифицировано, большая часть норм, регулирующих использование лесных земель, относится к компетенции штатов, которые самостоятельно устанавливают правовой режим находящихся в их собственности лесных земель и регулируют частное лесное землевладение на своих территориях. Федеральное законодательство регулирует лишь пользование лесами, находящимися в собственности федерации.
В Канаде при том, что, как уже сказано, основная доля лесных земель находится в государственной собственности, правоотношения по использованию этих земель для ведения лесного хозяйства регулируются в основном на уровне провинций.
С середины XX в. в странах Западной Европы наметилась тенденция кодификации лесного законодательства. Так, в 1950 - 1960-х гг. было полностью обновлено лесное законодательство Финляндии; во многом изменено законодательство Швеции; в Финляндии были приняты Закон об управлении лесами от 9 сентября 1966 г., регулирующий порядок ведения лесного хозяйства на государственных лесных землях, и Закон о частновладельческих лесах от 15 сентября 1967 г. Во Франции был принят Лесной кодекс от 29 октября 1852 г., который не только установил лесной режим для государственных и общественных лесов, но и ввел ряд ограничений по ведению лесного хозяйство на частнособственнических лесных землях, как и на распоряжение этими землями. После принятия Лесного кодекса в его развитие во Франции был принят целый ряд нормативных актов, регулирующих деятельность государственных служб по управлению лесами.
Вещные права на лес и нелесную растительность традиционно для России очень важны. Это связано прежде всего с большими площадями территории Российской Федерации, занятыми этими видами природных ресурсов. По данным, приведенным П. Павловым, на долю нашей страны приходится свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% расчетного мирового запаса древесины. При этом Россия занимает третье место в мире по производству деловой древесины. Местоположение и размеры лесного фонда, который составляет 69% суши Российской Федерации, предопределяют социально-экономическое значение наших лесов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Павлов П. Новый Лесной кодекс России и рыночная экономика // Российская юстиция. 1999. N 2. С. 38.
Очень интересно вопрос о собственности на нелесную растительность регулировался в дореволюционном праве. И. Тютрюмов, комментируя постановления Правительствующего Сената, указывал на возможность применения в российском праве правил, закрепленных в законодательстве других государств (в частности, в отдельных штатах США и Швейцарии). В соответствии с данными правилами деревья, стволы коих стоят всецело на земле одного собственника, принадлежат исключительно ему, хотя бы корни их вросли в землю другого хозяина.
Деревья, стволы коих стоят отчасти на земле двух или нескольких соседних собственников, принадлежат им на общем праве. Каждый собственник имеет право срубать и оставлять у себя ветви и корни растений, заходящие на его землю и причиняющие ему вред, если сосед не удалит их в течение надлежащего срока. Собственник, который допускает, чтобы ветви соседних деревьев простирались на его постройки или застроенную землю, имеет право на плоды с этих ветвей. К сопредельным лесам эти правила не имеют применения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов // СПС "КонсультантПлюс".
Как видно из приведенного примера, вопросы разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами были и продолжают оставаться важной проблемой, требующей немедленного разрешения. Если для других видов природных ресурсов эта проблема в достаточной степени разрешена принятием соответствующих федеральных законов, например Лесного <1> и Водного <2> кодексов и Федерального закона "О животном мире" <3>, то собственность на нелесную растительность по-прежнему ничем не регламентируется.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<3> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
Важный аспект указанной проблемы - вопрос о том, к какой категории имущества относятся леса и нелесная растительность. Ведь с решением именно этого вопроса закон связывает особенности возникновения, изменения и прекращения права собственности на них.
Леса и нелесная растительность выступают объектом гражданских правоотношений, т.е. тем, по поводу чего возникают гражданские правоотношения. К числу наиболее распространенных объектов относятся вещи (в том числе деньги, валютные ценности, ценные бумаги, земельные участки) и права на вещи.
С точки зрения гражданского законодательства леса и нелесная растительность не являются недвижимым имуществом, т.е. такой вещью, которая тесно связана с землей и не может быть перемещена без несоразмерного ущерба ее назначению (ст. 130 ГК РФ). Однако, поскольку ЛК РФ называет лесные участки земельными участками, следует полагать, что лесные участки - это объекты недвижимого имущества.
Остается неясным вопрос о том, как соотносятся понятия "лесные участки" и "растения", о которых идет речь в ст. 261 ГК РФ. Ни гражданское, ни лесное, ни земельное законодательство окончательно не решает вопрос о том, какие же растения могут произрастать на лесных или земельных участках и какова их правовая судьба.
Нерешенным остается вопрос о так называемых многолетних насаждениях. В соответствии с землеустроительными документами многолетними являются искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые насаждения, способные давать урожай плодово-ягодной или технической продукции. В состав таких насаждений входят прежде всего сады, виноградники, плодовые питомники <1>.
--------------------------------
<1> См.: Нагаев Р.Т. Недвижимость: энциклопедический словарь. Казань, 2003. С. 166.
Исходя из лесоустроительных и градостроительных норм можно сделать вывод о том, что многолетними являются те насаждения, которые не требуют ежегодного возобновления на том же самом месте и не могут быть перемещены без их гибели или значительного повреждения. Таким образом, многолетними насаждениями являются в первую очередь древесно-кустарниковые породы во взрослом состоянии. Взрослыми, как правило, признаются деревья старше 15 лет или деревья, не подлежащие пересадке. Что касается кустарников и травянистой растительности, то независимо от возраста они могут быть признаны не подлежащими пересадке.
Вероятно, леса и большую часть нелесной растительности можно признать многолетними, следовательно, отнести их к недвижимому имуществу. Это оправдано также тем, что объекты недвижимости и сделки с ними подлежат обязательной государственной регистрации. Все леса и нелесная растительность на территории населенных пунктов находятся на специальном учете в органах природопользования и охраны окружающей среды соответствующего уровня, а также в земельных органах как принадлежность земельных участков.
Деление вещей на движимые и недвижимые имеет также большое практическое значение. Например, залог недвижимости (ипотека) регулируется специальными нормами <1>. В частности, они связаны с обращением взыскания на заложенное имущество.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.
Существуют также различия в порядке возникновения права собственности на движимые и недвижимые вещи. В частности, нормы, регулирующие порядок возникновения права собственности на вновь созданную недвижимую вещь. На вновь создаваемое недвижимое имущество право собственности возникает с момента государственной регистрации (ст. 219 ГК РФ), а не с момента создания, как на движимое имущество (ст. 218 ГК РФ).
Еще одним важным различием является то, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не могут продавать принадлежащее им недвижимое имущество, сдавать его в аренду, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества, а также иным способом распоряжаться им без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК РФ). Остальным же имуществом данные предприятия распоряжаются свободно, если иное не установлено законом или специальными нормативными актами.
Государственная регистрация недвижимости заключается во внесении соответствующих записей в Единый государственный реестр, который ведется в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
В Реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правах, об ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о сделках с объектами недвижимости, если такие сделки подлежат государственной регистрации в соответствии с федеральным законом, а также дополнительные сведения, внесение которых в Реестр прав на недвижимость не влечет за собой перехода, прекращения, ограничения прав и обременения объектов недвижимости.
Кроме записи о принадлежности определенному лицу соответствующих прав в Реестре отмечается прекращение этих прав либо переход их к другим лицам.
Государственный орган, который осуществляет регистрацию, обязан предоставлять любому лицу информацию о регистрации и зарегистрированных правах, так как регистрация носит публичный характер.
В случае необходимости по заявлению лица, зарегистрированного в качестве носителя права, органы, проводящие регистрацию, выдают специальные документы, удостоверяющие принадлежность имущества, а также переход права.
Уклонение от регистрации либо отказ соответствующего органа в ее проведении могут быть обжалованы в суде. Порядок обращения в суд регулируется процессуальным законодательством.
Права на природные ресурсы регистрируются специально уполномоченными органами в особом порядке. Например, права на земельные участки и сделки с ними регистрируются в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
Вместе с государственной может также проводиться специальная регистрация либо специальный учет отдельных видов недвижимого имущества (ч. 2 ст. 131 ГК РФ). Для лесов и нелесной растительности особый по сравнению с порядком регистрации других природных объектов порядок государственной регистрации права собственности и учета не устанавливается.
Как уже говорилось, государственную регистрацию лесов, нелесной растительности должны проводить специально уполномоченные экологические и земельные органы в соответствии с их компетенцией. В качестве таких органов могут выступать как органы Федерального агентства лесного хозяйства, так и органы Министерства природных ресурсов и экологии РФ.
Все вещи гражданское законодательство делит на три группы в зависимости от оборотоспособности этих вещей. Под оборотоспособностью следует понимать возможность перехода объекта от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (например, при наследовании или реорганизации юридического лица), а также возможность отчуждения этих вещей по договору купли-продажи, мены или дарения.
Законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению.
Таким образом, вещи условно можно разделить:
- на свободно обращающиеся;
- на ограниченные в обращении.
часть
вещей в гражданском обороте обращается
свободно, поэтому свободный оборот
вещей можно считать общим правилом
гражданского законодательства.
Некоторые виды объектов могут принадлежать только специальным субъектам, например только государственным организациям или только российским гражданам и юридическим лицам, либо находиться в обороте только по специальным разрешениям. К числу таких объектов относятся оружие, право пользования природными ресурсами территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ.
В соответствии с гражданским законодательством порядок ограничения оборотоспособности должен быть предусмотрен законом. На уровне закона должны быть названы те критерии, по которым будут определяться виды объектов, ограниченные в своей оборотоспособности.
Сами же виды объектов, ограниченных в обороте, могут регламентироваться и подзаконными нормативными актами, если издающие их органы были управомочены на то законом.
Чаще всего подобные ограничения содержатся в постановлениях Правительства РФ. Примером может служить Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. N 959 "О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена". Этим Постановлением ограничена, в частности, реализация редкоземельных и цветных металлов.
Среди объектов, ограниченных в обороте, гражданское законодательство выделяет природные ресурсы. Как и другие объекты, они могут отчуждаться или иным способом переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах.
Несколько иной подход предусматривается земельным законодательством. В соответствии с нормами ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Что касается нелесной растительности, то, поскольку в отношении ее не установлено особое правило, она может переходить от одного лица другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством. В ГК РФ не оговорено ограничение в обороте нелесной растительности, если это не определено законом о земле и других природных ресурсах. Следовательно, если иное не закреплено земельным законодательством, нелесная растительность находится в свободном обороте.
Земельный кодекс РФ не устанавливает ограничений на порядок оборота нелесной растительности. Таким образом, нелесная растительность может быть отнесена к категории объектов, находящихся в обороте в зависимости от оборотоспособности земельного участка, на котором она находится.
Статья 27 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в том числе изъяты из оборота земельные участки, занятые: государственными природными заповедниками и национальными парками; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний; воинскими и гражданскими захоронениями.
Часть земельных участков, занятых лесами и нелесной растительностью, также ограничена в обороте. Например, это участки в пределах не указанных выше особо охраняемых природных территорий; в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами; в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд; предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры; расположенные под объектами гидротехнических сооружений; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств; загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.
Возможность изъятия из оборота участков отдельных категорий земель предусматривается и другим, в частности природно-ресурсным, законодательством.
Таким образом, можно сделать вывод об исключительном характере норм гражданского законодательства, регулирующих оборот природных объектов. Как и другие исключительные нормы гражданского законодательства, правила, предусматривающие случаи ограничения и изъятия, не являются распространительными. Иными словами, исключить из оборота отдельного рода вещи, например природные объекты, можно только в порядке, предусмотренном законом, с составлением соответствующего списка объектов. А все изъятые из оборота объекты должны быть прямо указаны в законе. Например, земельные участки, изъятые из оборота в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ.
До настоящего времени запреты в отношении оборота нелесной растительности не установлены.
Все вещи в гражданском законодательстве также классифицируются на делимые и неделимые. Неделимыми в соответствии со ст. 133 ГК РФ признаются те вещи, раздел которых без изменения их назначения невозможен. Остальные вещи считаются делимыми.
Такая классификация вещей имеет большое правовое значение, особенно при решении вопроса о собственности двух и более лиц (общей собственности), что достаточно часто встречается при рассмотрении дел о правовой принадлежности нелесной растительности.
Если общая собственность является долевой и каждый сособственник имеет свою установленную долю, например половину или треть, то любой из сособственников может заявить о необходимости выдела своей доли в натуре. Делимые вещи в этом случае легко могут быть разделены, неделимая вещь целиком передается одному из сособственников, а другим в соответствии с нормами ст. 252 ГК РФ выплачивается денежная компенсация за их часть.
Исходя из сказанного земельный участок с находящимися на нем лесами или нелесной растительностью следует признать делимой вещью. Однако необходимо помнить, что возможен раздел только земельного участка. Делить данное имущество на участок и насаждения не представляется возможным, поскольку насаждения без земли не только потеряют свое назначение, но и могут погибнуть как природный объект и как имущество. Разумеется, в некоторых случаях можно говорить о пересадке на другое место отдельных плодовых насаждений или ценных культур, однако это нельзя признать общим правилом. Следует обратить также внимание на то, что в случае подобного раздела невозможно адекватно оценить размер долей, так как определить, какова ценность самих насаждений, изъятых из земли, явно не представляется возможным.
Думается, однако, что по желанию одного из сособственников раздел общего имущества по таким критериям возможен, но в этом случае риск порчи и гибели насаждений будет нести именно это лицо.
Несмотря на некоторую абсурдность ситуации, подобные случаи встречаются на практике. Примером могут служить реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, земли которых разделены на земельные доли между бывшими работниками, а многолетние насаждения (прежде всего плодовые) относятся к собственности самого сельхозпредприятия и числятся у него на балансе как отдельное имущество. Большая проблема возникает в данном случае при выделе земельных долей в натуре. Этот вопрос еще не урегулирован законодательно. А ведь, например, по данным, приводимым Г.А. Волковым, в составе земель сельскохозяйственного назначения земли под древесно-кустарниковой растительностью занимают 66,6 млн га (16,4%) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Волков Г.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М., 2004. С. 3.
Также следует иметь в виду, что на землях сельскохозяйственного назначения может находиться не только древесно-кустарниковая растительность, но и леса, ранее бывшие во владении сельскохозяйственных организаций. Лесные участки (участки лесного фонда), ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, передавались им в безвозмездное пользование в соответствии со ст. 36 ЛК РФ 1997 г. Другие особенности пользования указанными лесами определялись ст. 130 ЛК РФ и Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. N 1601 "Об утверждении Положения об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 121.
При этом сельскохозяйственные организации безвозмездно пользовались участками лесного фонда в целях обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах. Объемы лесопользования для удовлетворения потребностей сельскохозяйственных организаций в древесине и других лесных ресурсах устанавливаются в соответствии с нормативами, утверждаемыми органами государственной власти субъектов РФ.
Предоставление таких участков лесного фонда в пользование для заготовки древесины и других лесных ресурсов сверх установленных потребностей сельскохозяйственных организаций было организовано в соответствии с ЛК РФ, при этом безвозмездное пользование лесными ресурсами на подобных участках лесного фонда сверх установленных потребностей сельскохозяйственных организаций не допускалось <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Инструктивные указания Рослесхоза и Минсельхозпрода России от 22 января 1998 г. N ВШ-З-15/42, 2-34/85 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 года N 1601".
Примером сложной вещи, еще одной категории гражданского права, может стать предприятие как имущественный комплекс, включающий в себя земельный участок, здания, сооружения, движимое имущество и т.д. Такая вещь представляет собой единое целое, используемое по общему назначению (ст. 134 ГК РФ).
В этом случае действие сделки распространяется на все составляющие сложной вещи.
При приобретении предприятия как сложной вещи к новому владельцу переходят права на земельный участок, насаждения на нем, здания, сооружения и другое имущество, входящее в состав сложной вещи. Однако, как уже говорилось, из перечня передаваемого имущества как составляющего сложной вещи по тем или иным основаниям могут быть исключены некоторые объекты.
Земельный участок и находящаяся на нем нелесная растительность, по нашему мнению, должны быть признаны сложной вещью, так как части, ее составляющие, разнородны - земля и растения, а используются они только в комплексе.
Указанное правило распространяется также на традиционное для гражданского права деление вещей на главные и принадлежности. Принадлежность служит главной вещи и имеет общее с ней целевое назначение (ст. 135 ГК РФ).
Принадлежность во всех случаях следует судьбе главной вещи. Эту норму подтверждает, например, и ст. 261 ГК РФ. В ней указано, что растения, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности гражданину или юридическому лицу, также принадлежит этому лицу на праве собственности. Однако стороны могут договориться о том, что право собственности переходит только на главную вещь либо только на принадлежность. Кроме того, в отношении растительности такие ограничения могут быть установлены и федеральным законодательством.
Нелесная растительность в качестве имущества особого рода может приносить плоды или, как указано в ст. 136 ГК РФ, поступления, полученные в результате использования имущества - основной вещи. В отношении насаждений законодательство имеет в виду естественный прирост, например плоды фруктовых деревьев, грибы, ягоды, орехи.
Плоды могут быть как отделенные, так и неотделенные. Права на неотделенные плоды (например, ягоды на кусте смородины) имеет тот, кто имеет право на само растение.
А права на отделенные плоды (например, уже собранные в ведро ягоды смородины) имеет тот, кто использует это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, другим актом или договором. Так, на основании общего разрешения собственника любое лицо может обращать в собственность общедоступные для сбора вещи: грибы, ягоды, орехи и т.п. (ст. 221 ГК РФ).
В соответствии со ст. 340 ГК РФ право залога не распространяется на полученные в результате использования заложенного имущества плоды (если иное не вытекает из договора). Однако на собственника заложенного имущества может быть возложена обязанность извлекать из него доходы (например, собирать урожай) и направлять их на погашение задолженности по залогу. Следует отметить, что обособление плодов как отдельной категории имущества в большей степени относится не к городской растительности, а к сельскохозяйственным посадкам.
Таким образом, лесные участки и нелесная растительность являются имуществом особого рода и имеют признаки:
- недвижимого имущества как имущества, отделение которого невозможно без нанесения несоразмерного ущерба его назначению;
- делимой вещи, так как возможен их раздел в натуре без изменения целевого назначения (вместе с земельным участком, на котором они расположены);
- сложной вещи, поскольку образуют вместе с землей единое целое, используемое как одна вещь;
- принадлежности к земле, так как связаны с ней общим целевым назначением;
- вещи, приносящей плоды, правами на которые обладают лица, использующие насаждения на законном основании.
Необходимо также указать на то, что как особый вид имущества нелесная растительность находится в свободном обороте. В настоящее время ни гражданское, ни земельное, ни лесное законодательство не устанавливает для нее ограничения или запрещения оборота.
Проблемы разграничения и осуществления прав собственности на различные виды природных ресурсов в настоящее время стоят наиболее остро. После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ в нашей стране официально было провозглашено равенство всех форм собственности и гарантирована им равная защита. Статьей 9 Конституции РФ также предусмотрено, что природные ресурсы могут находиться в любой форме собственности равным образом: частной, государственной и муниципальной. Конституцией РФ были установлены только два основных ограничения на осуществление правомочий собственника природных ресурсов: он не должен нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц и не должен наносить ущерб окружающей природной среде (ст. 36).
Это же положение установлено и п. 3 ст. 209 ГК РФ. Однако Кодекс вводит еще одно ограничение на свободный оборот природных ресурсов. Его ст. 129 устанавливает, что оборот природных ресурсов возможен только в той мере, в какой он разрешен законодательством о земле и других природных ресурсах.
В ЛК РФ отмечается также то, что леса осваиваются в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. При этом защитные леса подлежат освоению для сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных их функций с одновременным использованием при условии, что это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ст. 12). Эта норма является своего рода воплощением принципа ненанесения ущерба окружающей среде при осуществлении правомочий собственника.
Российским законодательством предусмотрены разные формы охраны и использования растительного мира, причем отдельного законодательства о растительном мире в настоящее время в России нет, хотя ссылки на него в законодательстве имеются и в научном сообществе активно обсуждается необходимость его разработки и принятия <1>.
--------------------------------
<1> См. Минина Е.Л. Тенденции развития законодательства о растительном мире // Журнал российского права. 2016. N 5.
Повторим, что в связи с отсутствием такого законодательства возникает разнобой в терминологии, применяемой для обозначения элементов растительного мира. Так, Конституция РФ и Федеральный закон "Об охране окружающей среды" называют эти элементы лесами и иной растительностью; ЛК РФ - объектами растительного мира (ст. 41); ГК РФ - растениями (ст. 261); Закон РФ "О погребении и похоронном деле" - зелеными насаждениями. Вот почему достаточно сложно определить, как происходит оборот разных элементов растительного мира и какие ограничения существуют для собственников этого имущества.
Основным видом растительности на территории России являются леса. На регулирование именно лесных отношений направлено большинство усилий законодателей.
Как уже отмечалось, ЛК РФ в некоторой степени разрешил вопросы разграничения собственности, отнеся лесные участки в составе земель лесного фонда к федеральной собственности.
Но кроме лесов существуют и многие другие элементы растительного мира, к числу которых, как неоднократно говорилось ранее, относится и нелесная растительность, расположенная на землях иных, чем земли лесного фонда, категорий.
Нелесная растительность представляет собой важный элемент окружающей среды в городах. На землях городов и иных населенных пунктов могут находиться как городские леса, так и другая растительность. В соответствии с ЛК РФ лесное законодательство регулирует отношения, связанные с использованием лесов, расположенных в том числе на землях, иных (кроме земель лесного фонда) категорий (ст. 6).
Отношения по поводу иной растительности регулируются гражданским, земельным, водным законодательством, а также законодательством о растительном мире.
Необходимо напомнить, что фактически в соответствии с гражданским законодательством леса и многолетние насаждения имеют признаки недвижимого имущества, перемещение которого без существенного ущерба для их назначения невозможно.
Исходя из целей использования ныне утраченного в законодательстве понятия "многолетние насаждения" можно сделать вывод о том, что главным признаком многолетних насаждений является их устойчивость, т.е. принадлежность к объектам недвижимости в гражданско-правовом смысле. Как уже неоднократно упоминалось, в соответствии с гражданским законодательством (ст. 130 ГК РФ) недвижимым признается имущество, которое связано с землей и не может быть отделено от нее без существенного ущерба для его назначения. Эту же норму повторил и более поздний нормативный акт - Федеральный закон 21 июля 1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 1) <1>.
--------------------------------
<1> Документ утрачивает силу с 1 января 2020 г. в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ.
Автор Комментария к данному Закону М.И. Брагинский в свое время отмечал, что это имущество (леса и многолетние насаждения) "представляет собой недвижимость по своей природе" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М., 1998. С. 6.
В гражданском законодательстве также отмечается, что собственником растительности становится собственник земельного участка, на котором она произрастает, если иное не установлено законом. Поэтому можно сделать вывод о том, что право собственности на насаждения зависит от того, кому может принадлежать на праве собственности земельный участок.
Определение собственника насаждений в лесном законодательстве также зависит от того, кто собственник земельного участка, и от происхождения этой растительности.
Однако же названные положения ЛК РФ касаются только одной формы собственности - собственности граждан и юридических лиц, т.е. частной. На вопрос о том, как определяется собственность на насаждения, расположенные на землях, принадлежащих субъекту Федерации или муниципалитету, лесное законодательство ответа не дает.
Российское земельное законодательство (ст. 84 Земельного кодекса РФ) указывает только на то, что включение земель в городскую черту не влечет за собой прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Важно, что именно эти принципы были положены в основу проводимого в настоящее время разграничения государственной собственности на землю (подробнее см. § 2 гл. 2 настоящей монографии).
Кроме того, в соответствии со ст. 214 ГК РФ к государственной собственности будет относиться вся та нелесная растительность (как природный ресурс), которая не передана в собственность граждан и юридических лиц либо не является собственностью муниципальных образований.
Однако в отношении нелесной растительности такая ситуация вряд ли возможна. Прежде всего потому, что земли населенных пунктов относятся в основном к муниципальной собственности, а значит, и расположенные на них насаждения будут относиться к муниципальной собственности.
Еще напомним, что согласно принципам гражданского законодательства все, что не передано в собственность граждан и юридических лиц, будет относиться к муниципальной собственности.
Муниципальная собственность, надо полагать, должна быть главной формой собственности на нелесную растительность в населенных пунктах. Однако такой вывод можно сделать только на основе принципа аналогии закона, который и применяется в данном случае. Необходимого прямого указания закона на это нет.
В действующем в настоящее время Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившем в силу с 1 января 2009 г., речь идет только о городских лесах, которые могут быть собственностью муниципалитетов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Таким образом, нелесная растительность на территории населенных пунктов в отличие от лесов может находиться и в государственной, и в муниципальной, и в частной собственности.
В комментарии к Лесному кодексу РФ 1997 г. О.И. Крассов предлагал для решения вопроса о разграничении собственности на леса руководствоваться тем, что существуют только две формы собственности: частная и публичная. И все, что не является частной, - является публичной <1>. Он также предлагал отдавать приоритет в вопросах определения права собственности на леса лесному законодательству. Эта точка зрения согласуется с принципами осуществления правомочий собственника природных объектов, о которых уже говорилось.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 57, 58.
В отношении собственности на леса, по мнению некоторых авторов, ситуация, сложившаяся в законодательстве, закрепляет многообразие форм лесной собственности, хотя и с явным преобладанием государственной собственности. Подобный подход не противоречит мировой практике. Так, в Канаде в государственной собственности находится 94,2%, а в Турции - до 99,9% лесов. Что касается видов государственной собственности, то сделан выбор в пользу федеральной собственности <1>. Однако в последние годы имеется и другая тенденция, о которой говорилось ранее (см. введение к настоящей монографии).
--------------------------------
<1> См.: Павлов П. Новый Лесной кодекс России и рыночная экономика // Российская юстиция. 1999. N 2. С. 38.
Попытка разрешить вопросы разграничения собственности на нелесную растительность несколько лет назад была сделана авторами проекта Федерального закона "О регулировании охраны зеленого фонда городских поселений". Авторы предлагали ввиду значимости городской растительности отнести всю городскую нелесную растительность и территории, на которых она расположена, к государственной или муниципальной собственности. Предполагался также отказ в их приватизации и сдаче в аренду.
По нашему мнению, подобным образом этот вопрос разрешен быть не может. В соответствии со ст. 8 ЛК РФ федеральным законом устанавливаются формы собственности только на один вид насаждений - леса. А нелесная растительность, еще один элемент городской растительности, как уже отмечалось, может без ограничений находиться в любой форме собственности, в том числе в собственности граждан и юридических лиц, т.е. в частной, в зависимости от того, в чей собственности находится земельный участок.
В случае принятия проекта указанного Закона положение об отнесении нелесной растительности и занятых ею территорий к государственной и муниципальной собственности являлось бы значительным ограничением прав граждан по сравнению с нормами существующего лесного, земельного и гражданского законодательства.
В соответствии со ст. 71, 72 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (в том числе лесами и другими зелеными насаждениями) - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Вот почему законодательство субъектов РФ о праве собственности на леса и нелесную растительность развивается большей частью в рамках лесного законодательства и законодательства о других природных ресурсах.
Начало процесса формирования законодательства, регулирующего вопросы владения, пользования и распоряжения лесами и нелесной растительностью, можно отнести к началу 1990-х гг. Именно в этот период были приняты основные акты субъектов РФ.
С принятием Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. N 4613-1 <1> часть актов субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством, но многие акты так и остались неизменными. Как указывала в свое время Л.А. Заславская <2>, для решения проблемы несоответствия в 1994 г. на III Всероссийском съезде лесничих было принято Обращение к Правительству РФ. В этом Обращении была высказана просьба решить на федеральном уровне вопрос о приведении в соответствие лесного законодательства субъектов РФ с Основами лесного законодательства Российской Федерации. Однако довести данный процесс до конца тогда не удалось.
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523. Документ утратил силу.
<2> См.: Заславская Л.А. Соотношение лесного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации / В сб.: Экологическое право России. М., 1999. С. 88.
В настоящее время лесное законодательство субъектов РФ представлено различными законодательными актами: лесными кодексами, законами о лесах, о лесопользовании и др., которые приняты в разные годы и во многом не соответствуют действующему законодательству (в частности, ЛК РФ).
Обращает на себя внимание то, что в таких субъектах РФ, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, традиционно выступающих инициаторами развития регионального экологического законодательства, вопросы разграничения собственности на леса и нелесную растительность также не затрагиваются.
Даже после принятия Закона г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" <1> проблема не потеряла свою остроту. Закон устанавливает главные принципы и правовые основы защиты зеленых насаждений, права и обязанности граждан и организаций при осуществлении требований по защите зеленых насаждений, принципы и порядок возмещения вреда от повреждения и уничтожения зеленых насаждений, ответственность за нарушение требований об их защите.
--------------------------------
<1> Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7.
Основным принципом защиты зеленых насаждений на территории г. Москвы является их сохранение независимо от категории и вида, а также формы собственности на занимаемые ими земельные участки. Этот принцип, как уже упоминалось, является основополагающим для всего природоохранительного законодательства РФ, но не решает вопросы разграничения компетенций.
Этот подход нашел отражение и в Постановлении Правительства Москвы от 10 сентября 2002 г. N 743-ПП "Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы" <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 51.
И такая ситуация становится тенденцией развития законодательства г. Москвы. В Законе от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" <1> вопросы собственности тоже не нашли отражения. В Законе ведется речь только о порядке пользования земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий.
--------------------------------
<1> Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 1. Ст. 203.
В Москве существует еще один интересный нормативный правовой акт, который в некоторой степени регулирует отношения в области охраны нелесной растительности, - Закон от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих видов диких животных и растений на территории города Москвы" <1>. В сферу регулирования этим Законом попадают растения, не относящиеся к видам, искусственно выведенным человеком, обитающие в состоянии естественной свободы, а также изъятые из природной среды или выращенные либо разведенные в неволе. Однако данный Закон направлен прежде всего на установление мер ответственности за незаконное использование диких животных и растений. Вопросы собственности или иных вещных прав на такие объекты Законом не регулируются.
--------------------------------
<1> Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 8. Ст. 130.
Подобные ситуации в большинстве субъектов РФ связаны, на наш взгляд, с тем, что, как уже указывалось, гражданское законодательство относится к сфере исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а законодательство о земле и других природных ресурсах - к совместному ведению (ст. 72). И поскольку разграничить сферу установления вещных прав на природные ресурсы достаточно сложно (особенно в отношении таких объектов, как лес (федеральная собственность) и нелесная растительность), субъекты РФ предпочитают не решать данный вопрос.
Как уже неоднократно говорилось, любой собственник свободно владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом. В отношении нелесной растительности это правило также действует при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и правам других лиц.
Кроме прав собственника правами пользования в отношении нелесной растительности может быть наделен неограниченный круг лиц. По общему правилу граждане имеют право свободно пребывать на территориях, занятых лесами и нелесной растительностью, если иное не установлено законодательством. На этом же основании они имеют право обращать в свою собственность общедоступные для сбора вещи, например ягоды и грибы, находящиеся на указанных территориях.
Для этой цели устанавливается лесной сервитут (ст. 9 ЛК РФ).
Права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений.
Положения гражданского законодательства, земельного и иного законодательства РФ применяются к лесным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям лесного законодательства.
При этом, как считает О.И. Крассов, что, когда речь идет о публичном лесном сервитуте, одной из сторон является собственник лесного фонда или не входящих в лесной фонд лесов, прежде всего Российская Федерация или субъект РФ, с другой - неограниченный круг граждан, не являющихся собственниками и осуществляющих право общего лесопользования. Что касается частного лесного сервитута, то субъектами такого правоотношения могут быть только лесопользователи-несобственники <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1997.
Для разделения режима пользования территориями, занятыми тем или иным видом нелесной растительности, обычно выделяют несколько зон <1>: территории общего пользования, территории ограниченного пользования и территории специального пользования. К первой зоне относятся все территории, занятые лесами и нелесной растительностью, предназначенные для отдыха и поддержания здоровья населения. В первую очередь это городские сады, скверы, парки, бульвары и т.п. На данные территории по общему правилу разрешен свободный доступ всех желающих.
--------------------------------
<1> См., например: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 2005; Петров В.В. Экологическое право. М., 1995; Методика оценки ущерба, вызываемого уничтожением и повреждением нелесной растительности и естественной растительности на территории г. Москвы. М., 1998.
Ко второй зоне относят территории, переданные специальным организациям по обслуживанию населения, а также научным, лечебным и другим подобным учреждениям. Доступ на такие территории и пользование зелеными насаждениями разрешены только ограниченному кругу лиц. Насаждения в этих случаях также выполняют оздоровительную и рекреационную функции.
Территории специального назначения заняты главным образом санитарно-защитными насаждениями. К таким территориям относятся защитные полосы автомобильных и железных дорог, водных объектов, санитарно-защитные зоны предприятий и кладбища. Пользование лесами и нелесной растительностью на данных территориях чаще всего осуществляется по специальному разрешению лиц, ответственных за данные территории. Но возможен свободный режим пользования, например, на территории кладбищ, а также в неогороженных зонах полос отвода железных и автомобильных дорог.
Режим пользования обычно не зависит от формы собственности на нелесную растительность. Однако, если насаждения расположены на территории, принадлежащей на праве собственности гражданам или юридическим лицам, режим пользования такой растительностью, как правило, более строгий, чем при муниципальной собственности. Публичные сервитуты, т.е. право свободного пребывания на данной территории и пользования нелесной растительностью, на подобные участки обычно не устанавливаются. Это является основным отличием правового режима пользования данными территориями от правового режима пользования территориями, находящимися в муниципальной собственности. Муниципалитет чаще всего дает общее разрешение собственника всем заинтересованным лицам на свободное пользование нелесной растительностью на принадлежащих ему территориях.
Кроме прочего, необходимо обратить внимание на то, что при установлении режима пользования нелесной растительностью учитываются и права лиц, использующих данные территории на законном основании, например арендаторов. Обычно, если иное не установлено законом, режим пользования нелесной растительностью определяют сами пользователи территорий. Но при передаче в пользование земельных участков собственник вправе оговорить и режим пользования нелесной растительностью на передаваемых территориях. Впрочем, режим пользования нелесной растительностью и в этих случаях зависит от режима пользования земельными участками.
В заключение можно сказать, что вопросы собственности на нелесную растительность в нашем законодательстве надлежащим образом не урегулированы. Не решены такие важные проблемы, как то, кому принадлежит право собственности на нелесную растительность, расположенную на земельном участке муниципалитета, занятом объектом государственной собственности. Подобное же неопределенное положение сложилось, например, и с землями водного фонда.
Принятие какого бы то ни было федерального закона о растительном мире, как предлагают многие ученые, по нашему мнению, проблему не решит. Вопросы разграничения права собственности необходимо решать прежде всего в гражданском законодательстве. Возможно, данный вопрос будет урегулирован и нормами земельного законодательства, чего до настоящего времени в Земельном кодексе РФ не сделано, или на уровне подзаконного акта, например постановления Правительства РФ или указа Президента РФ. К сожалению, вопросы разграничения собственности не могут быть решены на уровне законодательства субъектов РФ или на муниципальном уровне. Однако установить правовой режим пользования нелесной растительностью на этом уровне представляется вполне вероятным.
Таким образом, можно говорить о следующих особенностях формирования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ о праве собственности на леса и нелесную растительность.
1. Законодательство Российской Федерации формируется в основном следующим образом:
- в рамках лесного законодательства регулируются вопросы собственности на земли лесного фонда, леса на землях обороны, городские леса и древесно-кустарниковую растительность;
- в рамках земельного законодательства регулируются вопросы собственности на земельные участки, на которых расположены леса, и нелесную растительность, озелененные территории;
- в рамках гражданского законодательства регулируются общие вопросы владения, пользования и распоряжения природными объектами, основания приобретения и прекращения права собственности на них и их государственной регистрации.
2. Большинство нормативных актов указанных отраслей законодательства содержат отсылочные нормы к нормативным актам других отраслей, что в целом формирует существенный пробел в законодательном регулировании.
3. Законодательство субъектов РФ по вопросам разграничения собственности на леса и нелесную растительность либо повторяет нормы федерального законодательства, в частности ЛК РФ, либо вообще отсутствует.
4. Принципы разграничения собственности на леса и нелесную растительность должны быть сформулированы на федеральном уровне для формирования единообразного законодательства во всех субъектах РФ. Среди таких принципов могут быть выделены следующие:
- решение вопроса о собственности в зависимости от значения природного объекта - земельного участка или насаждений, расположенных на нем;
- все, что законодательством не отнесено к федеральной собственности и не передано в частную собственность, должно быть отнесено к собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в зависимости от значения природных объектов;
- владение, пользование и распоряжение лесами и нелесной растительностью должно осуществляться с учетом их значения как природных объектов;
- при решении вопроса о разграничении собственности, а также о реализации правомочий собственника должны соблюдаться общие принципы охраны окружающей среды.