§ 2. Эффективность норм законодательства об охране

И ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЛЕСОВ

Вопрос об эффективности права обсуждается достаточно давно, однако до настоящего времени единый подход не выработан. В рамках ряда международных программ, например программы Всемирного банка "Doing Bisiness", программы Фонда континентального права 2eD ("Экономическая эффективность права"), предпринимается попытка разработки универсальных показателей эффективности права. Причем упор делается на использование для "измерения" эффективности экономических методов и приемов.

В связи с этим актуально мнение Р. Познера, который утверждает, что, конечно, "абстракция является существенным элементом научного исследования, а экономика претендует на право быть наукой. Закон всемирного тяготения Ньютона нереалистичен в своем основном допущении, согласно которому тела падают в вакууме, но он все равно является полезной теорией, поскольку предсказывает с достаточной точностью поведение значительного количества падающих тел в реальном мире. Аналогично экономическая теория права не пытается учесть всю сложность, богатство и многообразие явлений - криминальных, судебных, брачных и т.п., - которые она намерена описать. Однако ее недостаток реализма в смысле описательной полноты отнюдь не опровергает теорию, но является ее предварительным условием. Теория, которая стремится точно воспроизвести сложность эмпирического мира в своих допущениях, не является теорией - объяснением, - но лишь описанием" <1>.

--------------------------------

<1> Познер Р. Указ. соч. С. 21.

И хотя в этой фразе каждый, кто помнит основы физики, обнаружит неточность в отношении закона всемирного тяготения, эта неточность не влияет на общий смысл утверждения, а именно экономический подход к проблеме эффективности права, безусловно, полезен и интересен, но при этом не учитываются многие реалии современного права.

В связи со сказанным мы приводим ряд соображений, которые могут, на наш взгляд, оказаться полезными при изучении проблемы эффективности права.

Одна из проблем измерения эффективности правовых норм заключается в количестве норм. Давно известно, что количество нормативных актов практически никогда не переходит в качество вопреки закону диалектики. Если мы предположим, что каждая статья закона содержит хотя бы одну норму права, то, например, в Гражданском кодексе Франции мы получим более 2 500 норм, а в Гражданском кодексе РФ - более 1 500. А если взять общее количество законов, то, по данным СПС "КонсультантПлюс", в Российской Федерации почти 3 500 действующих в той или иной степени законов. В связи с этим не менее актуальной задачей, чем измерения эффективности права или конкретного закона, является задача измерения эффективности конкретной правовой нормы.

При измерении эффективности правовой нормы необходимо учитывать цель ее создания <1>. Ведь в конечном счете право есть регулятор общественных отношений, а не только вектор экономического развития. А интересы самого общества не всегда могут совпадать с интересами бизнеса. Следовательно, норма права, приносящая значительный экономический эффект для развития бизнеса (например, существенно снижающая налоги), может дать обществу в целом обратный эффект (например, дефицит бюджета и сокращение социальных программ).

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980.

Интересно также то, что в отличие от стран общего права (например, Великобритании), где подготовкой законопроектов занимаются специальные службы, в странах континентального права (в том числе в России) "законопроекты обычно готовятся административными органами, ответственными за содержание политики или законодательства" <1>. В этом случае цели принятия норм права будут соответствовать целям проводимой государством политики на современном этапе.

--------------------------------

<1> См., например: Люциус Мадер (вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, проф. Швейцарской академии государственного управления (Лозанна, Швейцария)). Оценка законодательства - вклад в повышение качества законов: Материалы Международного семинара "Оценка законов и эффективности их принятия" (Рязань, 16 - 17 декабря 2002).

Поэтому при измерении эффективности необходимо учитывать и цель принятия данной нормы, которая не всегда экономически полезна, и конечный результат, который планировался при принятии данной нормы.

Здесь можно привести пример, который неоднократно приводил в своих лекциях профессор А.К. Голиченков: промышленное предприятие без соответствующего разрешения сбросило отходы производства в реку. В результате был причинен ущерб окружающей среде (ухудшилось качество воды), государству (пришлось проводить спасательные мероприятия), имуществу (на водопое отравился скот) и здоровью граждан, купавшихся в реке. Безусловно, существуют нормы права, запрещающие такое поведение, но каковы последствия их применения, какова их эффективность?

В результате применения правовых норм: предприятие оплатило ущерб, рассчиталось с государством, компенсировало стоимость погибшего скота и затраты на лечение граждан, кроме того, уволило сотрудника, который допустил сброс, и объявило выговор главному инженеру. Эффективно ли "сработало" право в данном случае? Какой результат хотели получить, принимая соответствующие нормы?

Желаемый результат в этом случае один - чистая вода (земля, лес, воздух и т.д.). Но именно этот результат и не гарантирован, поскольку компенсация вреда не дает оснований надеяться на то, что в ближайшее время река будет очищена. Кроме того, нет гарантий, что подобное не повторится впредь (несмотря на то, что предприятие достаточно экономически пострадало!), поскольку предприятию может быть экономически выгоднее оплачивать ущерб, чем строить безопасные очистные сооружения.

Оценить эффективность правовых норм в данном случае достаточно сложно. Однако исходя из цели их принятия вполне возможно. В таком случае допустимо говорить о том, что, если цель достигнута и планируемый результат получен, норма в достаточной степени эффективна. Разумеется, ответ на вопрос о цели, для которой принималась конкретная норма, может быть не столь очевиден. В этом случае, вероятно, стоит исходить, как указано, например, в ГК РФ, "из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости" (п. 2 ст. 6) <1>.

--------------------------------

<1> При этом оговоримся сразу, что далеко не ко всем нормам российского законодательства такой подход применим.

Еще один небезынтересный вопрос для российской правовой действительности - соотношение планируемого (желаемого) и полученного результатов действия нормы права.

Совершенно ясно, что в случае применения правовой нормы какой-либо результат обязательно будет получен. Отсутствие результата свидетельствует только о том, что норма на протяжении всего времени ее существования ни разу не применялась. Возможна ли такая ситуация? Теоретически - да. При этом, если установленная норма будет запрещающей, ее эффективность будет равна 100%. Например, можно запретить эксплуатацию нефтяных скважин на Красной площади, и, поскольку вряд ли кто станет этим там заниматься (прежде всего, ввиду отсутствия нефти!), установленная норма будет, как уже упоминалось выше, эффективна на 100%.

Существуют ли на сегодняшний день в российском законодательстве нормы, не нашедшие своего применения? Сказать точно не представляется возможным, во-первых, из-за огромного количества норм, во-вторых, из-за отсутствия (да и невозможности) какой бы то ни было подобной статистики. Вполне вероятно, что к таким нормам можно отнести ст. 95 ГК РФ, устанавливающую статус обществ с дополнительной ответственностью. Встречаются ли такие в природе, сказать точно трудно. На бескрайних просторах Интернета юридические лица такой организационно-правовой формы встречаются только в Украине и в решениях судов Беларуси. Они также упоминаются во многих нормативных актах и юридической литературе, но за 15 лет существования ГК РФ автору такой "зверь" на практике ни разу не попадался.

Даже если ни разу не примененных норм в законодательстве на сегодняшний момент не существует, невозможно дать гарантии того, что их не создадут. Хотя бы просто для того, чтобы повысить эффективность конкретной отрасли права, подняв тем самым страну в международных рейтингах, и т.д.

В связи с этим возникает и еще один вопрос: является ли достижение результата (пока не будем уточнять, какого) необходимым условием для признания правовой нормы эффективной? Очевидно, что ответ на этот вопрос будет зависеть от вида правовой нормы. Для запретительных норм отсутствие результата (вернее, результатом будет отсутствие правоприменения), как уже говорилось, означает 100%-ную эффективность.

Для всех остальных норм, исключая, может быть, нормы-принципы, отсутствие результата скорее всего будет означать нулевую эффективность. Таким образом, формула естественных и точных наук о том, что отсутствие результата - это тоже результат, для права применима лишь частично.

Несколько слов о том, какой же результат требуется для признания нормы права эффективной. В идеале, разумеется, необходимо достижение результата, запланированного для принятия нормы. Но если результат будет иным, указывает ли это на неэффективность нормы или на ошибочный прогноз?

Технически может быть затруднительно измерять эффективность нормы права в течение всего временного периода ее действия. В краткосрочной и долгосрочной перспективе норма может оказывать разное влияние на регулируемую ею сферу жизни общества. Например, нормы, регламентирующие порядок государственного контроля за деятельностью предприятия, в краткосрочной перспективе могут оказать негативное воздействие (дополнительные административные барьеры). А в долгосрочной - весьма и весьма позитивное (улучшение качества выпускаемой продукции, сокращение затрат на производство, повышение конкурентоспособности на международном рынке и т.п.).

Разумеется, можно ограничить исследуемый период рамками одного года (как, например, в программе Всемирного банка Doing Bisiness или в программе World Justice Project). Однако при оценке эффективности нормы права установление таких ограничений может повлечь за собой неточность полученных результатов. О чем, например, и говорит профессор А. Ренуар, руководитель программы 2eD Фонда континентального права, на странице программы на сайте Фонда <1>.

--------------------------------

<1> URL: https://www.fondation-droitcontinental.org/fr/document/la-tribune-comment-gagner-facilement-vingt-places-au-classement-doing-business/.

В данном случае, по нашему мнению, речь следует вести об эффективности норм и в краткосрочной перспективе (быстрый результат), и в долгосрочной перспективе (стабильный результат). При этом быстрый результат может быть ограничен периодом достижения в течение одного года, а стабильный, например, достигаться через несколько лет (три года - пять лет и более) применения нормы. В этом случае можно будет также провести сравнение полученных результатов и определить эффективность нормы как соотношение быстрого и стабильного результата.

Отметим, что "проверенные временем" нормы права в российском законодательстве практически не встречаются. Например, в отличие от Гражданского кодекса Франции ГК РФ насчитывает только 15-летнюю историю и при этом на сегодняшний день является самым "старым" по времени принятия кодексом в России. Это значительно упрощает задачу исследователя, во-первых, потому что постоянно появляются новые нормы права (предмет исследования), во-вторых, потому, что норм, рассчитанных на достижение стабильного результата, практически нет.

Российские исследователи (например, А.П. Кузнецов и В.Н. Курылева <1>) относят проблему эффективности норм права к "проблемам высшей степени трудности". В этой области накоплен интересный опыт (например, профессором Е.А. Павлодским <2>, профессором В.И. Никитинским <3>, профессором Ф.Н. Фаткуллиным <4>), который может быть интересен и зарубежным юристам.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецов А.П., Курылева В.Н. Эффективность уголовно-правовых норм: теоретический аспект // Российский следователь. 2007. N 20.

<2> См.: Павлодский Е.А. Проблемы теории и методологии гражданско-правовой статистики и ее значение для совершенствования законодательства: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990.

<3> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С. и др. Указ. соч.

<4> См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987.

Вместе с тем опыт зарубежных юристов в этой области может быть очень полезен и для российской юриспруденции, например, "Оценка законов и эффективности их принятия" - Международный семинар (Рязань, 2002). Выступая на этом семинаре, профессор Мардер обратил внимание на целесообразность привлечения к работе в этой области специалистов из других отраслей знаний, т.е. на междисциплинарный подход. Он же указал на то, что кроме эффективности существуют такие понятия, как действенность и целесообразность.

Кроме того, в работах российских исследователей проблемы вводились такие термины, как "результативность", "оптимальность", "социальная ценность", "полезность". Однако существуют расхождения в их трактовке. Возможно, настало время для систематизации и выработки единого подхода. В этом плане очень полезным может оказаться опыт естественных наук и математики (профессор В.В. Залесский <5>), в частности по аналогии с созданием основ термодинамики (Сади Карно) и теории информации (Клод Шеннон), кстати, по замечанию Р. Фейнмана, тесно связанных между собой.

--------------------------------

<5> См.: Залесский В.В. Законы природы и законы юридические // Журнал российского права. 2007. N 10.

В связи с этим не следует смешивать две проблемы, а именно проблему определения понятий (терминов) "эффективность права" и "эффективность правовой нормы" и проблему "корректного измерения реальной эффективности права и (или) правовой нормы в конкретной ситуации".

Профессор А. Ренуар в уже упомянутой работе поставил два основополагающих вопроса:

- целесообразно ли измерение эффективности права;

- как измерить эффективность права?

Возможно, следует добавить еще один:

- если эффективность права будет корректно определена и измерена, что делать с результатом?

Вопрос об эффективности правовых норм нельзя рассматривать отдельно от вопроса о состоянии системы соответствующей отрасли законодательства.

Любая система, в том числе правовая, стремится к устойчивости. При этом, как отмечал В.Н. Кудрявцев, "всякой системе свойственны внутренние противоречия: между стабильностью и изменчивостью, между свойствами целого и отдельных элементов, между стремлением системы к равновесию и так называемыми возмущающими действиями" <1>.

--------------------------------

<1> Кудрявцев В.Н. Причины правонарушений. М., 1976. С. 37.

В целях ликвидации внутренних противоречий и обретения желанной "устойчивости" любая система пытается сама себя оптимизировать. Однако, как считают представители математической науки, оптимизация в конечном счете является путем к катастрофе <1>. Устойчивое (или равновесное) состояние системы может быть лишь видимостью, тогда как система находится в "квазистационарном состоянии", при котором любое, даже минимальное, внешнее воздействие способно привести к необратимому разрушению <2>. Такое разрушение становится тем вероятнее, чем скорее в процессе оптимизации разрушаются внутренние связи между элементами системы.

--------------------------------

<1> См.: Арнольд В.И. Указ. соч. С. 24.

<2> Там же. С. 10.

При этом в данном случае важно, что, как отмечает И.Г. Поспелов <1>, термин "равновесие" используется в современной науке в трех исходно разных смыслах:

1) как динамическое равновесие, т.е. баланс сил, действующих на систему;

2) как статистическое равновесие, т.е. баланс вероятностей переходов между состояниями системы;

3) как экономическое равновесие, т.е. баланс интересов субъектов в системе.

--------------------------------

<1> См.: Поспелов И.Г. Экономика versus физика - парадоксы в вопросах и ответах // Экология и жизнь. 2010. N 4.

Рассмотрим данную ситуацию на примере природоресурсных отраслей законодательства, взяв за основу количество федеральных законов о внесении изменений и дополнений в "базовый" ресурсный закон. Например, за 10 лет существования ЛК РФ были приняты 37 упомянутых ранее федеральных законов, т.е. приблизительно один закон в квартал. По годам данные изменения отражены в виде графика (рис. 1).

Лесной кодекс РФ

Рис. 1

Аналогичная картина наблюдается и при анализе изменений, внесенных в Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (рис. 2).

Федеральный закон о введении в действие Лесного кодекса РФ

Рис. 2

Теперь для сравнения изучим одни из основных актов природоресурсного законодательства - Земельный кодекс РФ и Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", изменения в которые представлены на рис. 3.

Изменения в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе

о его введении в действие

Рис. 3

Как видно из представленных графиков, наибольшее количество изменений было внесено в оба Кодекса в 2011 г., но если количество изменений ЛК РФ в том году несущественно отличается от среднего показателя, то число изменений Земельного кодекса РФ явно превышает такой показатель.

Поиски причин подобного явления в отношении изменений лесного законодательства могли бы привести к ситуации с лесными пожарами, сложившейся в 2010 г., однако положение с изменениями Земельного кодекса РФ данной причиной объяснить трудно.

Более того, подобная графическая картина наблюдается и при анализе изменений иных экологических законов. Позволим себе привести в качестве примера дополнительно к уже названным Кодексам Водный кодекс РФ и Федеральный закон "Об охране окружающей среды", поскольку именно эти нормативные акты наиболее близки к Лесному и Земельному кодексам как по времени принятия, так и по объему (с учетом количества статей, содержащихся в каждом из названных актов).

Для наибольшей наглядности проанализируем данные о внесении изменений в рассматриваемые нормативные акты за период с 2009 по 2013 г. (рис. 4), поскольку именно этот временной отрезок характеризуется резким увеличением числа принятых федеральных законов о внесении изменений и дополнений (напомним, за основу было взято количество изменений, внесенных в каждый из рассматриваемых законов).

Изменения нормативных актов РФ, вносимые с 2009 по 2013 г.

Рис. 4

Совершенно справедливо может быть замечено, что схожая картина, наверное, будет наблюдаться и по другим федеральным законам, поскольку, вполне вероятно, этому способствовала общая социально-экономическая ситуация того периода. Чтобы развеять ненужные сомнения в имеющемся в определенной (природоресурсной) сфере резком росте "нормотворчества" в 2011 г., приведем аналогичный график изменений всех (!) кодексов Российской Федерации, действовавших в период с 2009 по 2013 г. (рис. 5).

Изменения кодексов РФ, действовавших с 2009 по 2013 г.

Рис. 5

При этом обращаем внимание на то, что данные по изменению КоАП РФ в 2013 г. (92 федеральных закона) выходят за пределы построенного графика.

Как видно из приведенного построения, профили графиков внесения изменений по большинству кодексов не показывают такого существенного увеличения, как в природоресурсной сфере. Сходные показатели имеют только ч. 2 Налогового кодекса РФ, ч. 2 ГК РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и Градостроительный кодекс РФ.

Поскольку выделить общую причину подобного изменения показателей в 2011 г. представляется затруднительным, отметим его только в качестве общей тенденции для основных природоресурсных кодексов.

Не имея возможности изучить все федеральные законы, действовавшие в рассматриваемый период, и не ставя перед собой подобной цели, позволим себе, однако, экстраполировать полученные результаты на всю систему федерального законодательства. И сделать при этом вывод о том, что в развитии каждой отрасли законодательства существуют свои "критические годы", когда по тем или иным причинам наблюдался резкий рост числа вносимых изменений, после которых наступал определенный спад законодательной активности.

Такую ситуацию можно сравнить с ситуацией перехода количественных изменений в качественные и, соответственно, с перестройкой системы. Вопрос о том, при каких условиях (и при каком количестве внесенных изменений) наступает перестройка, может быть решен только путем анализа соответствующих нормативных актов. При этом в основу исследования может быть положен "эргодический принцип", согласно которому, чтобы выводы теории соответствовали опыту, необходимо через короткие промежутки времени проводить максимально полные опыты, устанавливающие состояние системы. Применяя этот принцип, мы можем, например, при исследовании эволюции деревьев в лесу не прослеживать весь жизненный цикл конкретного дерева, а просто посмотреть на деревья разного возраста <1>.

--------------------------------

<1> См.: Арнольд В.И. Указ. соч. С. 24.

При этом справедливости ради следует заметить, что в случае применения "эргодического принципа" может возникнуть "эргодическая проблема" <1>. Суть данной проблемы заключается в следующем: для того чтобы делать "строгие" статистически достоверные прогнозы на будущее, нужно получить выборку из прогнозных данных, а поскольку это невозможно, то делается предположение, что выборки из прошлых и текущих данных будут равнозначны выборке из будущих данных. Иными словами, если встать на такую точку зрения, то получится, что прогнозируемые показатели - это только отражение прошлых и текущих данных <2>. Однако для такого исследования подобный подход как раз и будет оптимальным.

--------------------------------

<1> Поспелов И.Г. Указ. соч.

<2> Подробнее см., например: Хемди А. Таха. Теория игр и принятия решений // Введение в исследование операций (Operations Research: An Introduction). 7-е изд. М., 2007. С. 549 - 594.

Возвращаясь к предмету исследования, хочется заметить, что, следуя "эргодическому принципу" и изучив эволюцию Земельного кодекса РФ как наиболее близкого к ЛК РФ по сфере регулируемых отношений, времени принятия и первоначальному объему, можно спрогнозировать в ближайшем будущем такое разрушение системы второго, которое постигло первый.

Доказательствами произошедших катастрофических изменений Земельного кодекса РФ могут служить увеличение в результате внесенных изменений в 2 раза количества статей Кодекса по сравнению с первоначальным, большое количество утративших силу норм, а также существенное увеличение затрат времени на поиск нужной нормы при нерегулярной работе с Кодексом.

В заключение следует сказать, что часть норм права рассчитана на "разумное" поведение людей. Выводы об эффективности норм права, по-видимому, как и экономический подход к теории права, будут "верны при условии допущения рациональности человеческого поведения, в то время как опыт и наблюдения повседневной жизни утверждают обратное" <1>.

--------------------------------

<1> Познер Р. Указ. соч. С. 20.