!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

огромное количество норм, которые регулируют мобилизацию бюджетных доходов, но «рассыпаны» в законодательных актах, регулирующих таможенные, налоговые, лесные, водные, земельные и иные правоотношения. В силу этого некоторые ученые высказывают мнение о возможности рассмотрения института бюджетных доходов как отраслевого, повышая

его статус до института финансового права 160 . Аналогичное мнение высказывается и в

отношении института бюджетных расходов161.

На основании вышеизложенного оптимальным способом познания системы бюджетного права (во всех его ипостасях) является рассмотрение исторической эволюции системы бюджетного права с момента его возникновения до настоящего времени.

Начнем с того, что появление в России науки финансового права как самостоятельной отрасли знания, согласно итогам исследования Ю.В. Гинзбурга, целесообразно датировать

рубежом XIX–XX вв. 162 В то время, после принятия университетского устава 1863 г., создаются самостоятельные кафедры финансового права. Автор показывает, что предмет науки финансового права в этот период фактически ограничивался предметом бюджетного права, т. е. изучением способов приобретения средств для государственных нужд (что соответствует институтам государственных доходов и государственного долга) и организации удовлетворения государственных потребностей (соответствует институту государственных расходов). Вслед за этим выделился институт бюджетного контроля, после чего стало возможным говорить и о

появлении научной отрасли знаний по бюджетному праву 163 . Система науки бюджетного права в указанный период (XIX – начало ХХ в.) была предельно проста и сводилась к двум

основным разделам – правилам о государственных расходах и о государственных доходах164. Бюджетное право как подотрасль законодательства сформировалось позже, чем наука

бюджетного права. Существовали отдельные правила составления государственной росписи, эволюция которых разделяется исследователями того периода на три этапа:

–составление росписи в доконституционную эпоху (1862–1906 гг.);

–составление росписи по правилам 1906 г.;

–бюджетное право по советскому законодательству165.

Таким образом, в начале ХХ в. вся система бюджетного законодательства сводилась к

правилам составления государственной росписи доходов и расходов166.

Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы», изданного в начале ХХ в.), «с кодификационной точки зрения наше сметное законодательство

160См.: Поветкина Н.А. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6. C. 15–21.

161См.: Васянина Е.Л. Формирование права государственных расходов в современных условиях социально-экономического развития государства // Финансовое право. 2015. № 6. C. 22–25.

162Гинзбург Ю.В. Дискуссия о предмете и системе науки финансового права в России XIX – начала ХХ века // Реформы и право. 2012. № 3. C. 66.

163См., например: Озеров И.Х. Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907.

164Следует отметить, что труды по государственным доходам и расходам появлялись и раньше. Например, известная работа М.М. Сперанского «План финасов» впервые опубликована в 1885 г. в сборнике Императорского русского исторического общества. Подробнее об истории науки бюджетного права см.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права… C. 412–437.

165См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919. C. 4. Аналогичная периодизация имеется в труде Н.А. Синицына: Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998.

166К ним же следует отнести и Общие сметные правила, изданные с 1862 по 1906 г., и Правила составления различных смет (земских, городских, казачьих капиталов).

представляет ту характерную особенность, что оно не только не объединено в отдельном уставе

или положении, но даже и в разъединенном виде далеко не все вошло в Свод законов»167.

В Своде законов РСФСР акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местных Советов) были помещены в

§ 2 гл. «Финансы и кредит» разд. IV «Законодательство о народном хозяйстве»168. Систематизация бюджетного законодательства производилась при издании сборников

финансового законодательства. Известен сборник «Бюджетная система Союза ССР»

(составитель С.С. Глезин), который включал все финансовое законодательство 169 . В этом сборнике отражена точка зрения экономистов, считающих, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой.

Следует привести мнение Т.В. Конюховой о том, что в советский период бюджетное законодательство не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В постсоветский период в экономической и юридической литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ и НК РФ и обусловило появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права170.

В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов 171 . Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:

•Общие положения бюджетного устройства;

•Федеральный бюджет;

•Бюджеты субъектов Российской Федерации;

•Местные бюджеты;

•Иные вопросы бюджетного устройства.

Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:

–Доходы;

–Расходы;

–Государственный (муниципальный) долг;

–Государственные (муниципальные) кредиты;

–Бюджетный процесс;

–Государственный финансовый контроль.

Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:

–Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);

–Сбалансированность бюджетов;

–Бюджетная классификация;

–Казначейство.

Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уровням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.

Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджетного

167Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911 (предисл.).

168См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…

169Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947.

170См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства…

171Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов».

права:

институт бюджетного устройства;

•институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;

•институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные обязательства, а также бюджетные ассигнования;

•институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета;

•институт государственного и муниципального долга, в котором выделены субинституты государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, внешних долговых требований Российской Федерации;

•институт межбюджетных трансфертов, в который включены субинституты дотаций, субсидий, субвенций;

•институт государственных внебюджетных фондов;

•институт бюджетного процесса, включающий субинституты: полномочия участников бюджетного процесса, бюджетные полномочия при временном финансовом управлении, основы составления проектов бюджетов, основы рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнение бюджетов, исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внешняя проверка исполнения бюджетов, бюджетного учета и отчетности;

•институт государственного и муниципального финансового контроля;

•институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства172.

Система науки бюджетного права (равно и учебной дисциплины) включает, как и многие иные отрасли (подотрасли) права и правовые науки, общую и особенную части. В общей части изучаются общие понятия, принципы, источники бюджетного права, иные общие полномочия. В особенной части рассматриваются основные, наиболее крупные институты бюджетного права и институты вспомогательные, которые могут трансформироваться с изменением законодательства или экономических условий (схема 2.9).

Косновным, неизменным институтам бюджетного права следует отнести:

•бюджетные расходы;

•бюджетные доходы;

•сбалансированность бюджета;

•государственный кредит и государственный (муниципальный) долг;

•бюджетное устройство (включает бюджетную систему, межбюджетные отношения, в том числе субинститут межбюджетных трансфертов);

•бюджетный процесс (пожалуй, наиболее крупный институт бюджетного права, который разделяется на субинституты бюджетных полномочий; выделяются четыре стадии бюджетного процесса; в рамках стадии исполнения бюджета изучается порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы РФ);

•бюджетный контроль (государственный и муниципальный финансовый контроль);

•ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Система учебной дисциплины бюджетного права представлена в настоящем учебнике.

§ 5. сроки и периоды в бюджетном праве

Теория сроков в праве разработана достаточно подробно. Более всего исследованы сроки

172 См.: Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч. – практ. пособие. М., 2009; Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2. C. 55–56.

в гражданском праве173, сроки по иным отраслям права имеют свои особенности174. В целом законодатель сосредоточен на определении начала и окончания течения сроков, которые могут

быть связаны с календарными датами или юридическими фактами175.

Сроки, связанные с функционированием государственного хозяйства (в современную эпоху их можно называть финансовыми сроками), имеют особою природу и длительную историю, которую следует начать с индиктиона. Исчисление по 15-летним индиктионам в Византии являлось официальным. Начало этому исчислению было положено в 312 г. н. э., в

период правления св. имп. Константина Великого 176, а общеобязательной такая датировка стала при св. имп. Юстиниане Великом в 537 г. Индиктион представлял собой не что иное, как налоговый период для провинций, и делился еще на три пятилетних периода (lustrum) для сбора податей.

Ссылаясь на Фридриха Карла фон Савиньи, Василий Васильевич Болотов замечает, что под indictio понималась цифра податей, которые нужно было собрать в данном году. «Финансовый год в римском государстве, таким образом, начинался “указанием” (indictio) императора, сколько нужно было собрать податей для удовлетворения государственных потребностей. Этот указ переходил к префектам, викариям и президам, которые последовательно разделяли падающую на их префектуры, диоцезы, провинции долю податей на более мелкие единицы обложения. А для того чтобы смета соответствовала действительности, время от времени предпринималась переоценка поземельной собственности». И еще: «По-видимому, индиктионы не римского и не византийского происхождения, а заимствованы из Египта. <..> Там существовал определенный тридцатилетний период: половина его и

составила индиктион»177.

Таким образом, счет по 15-летним хозяйственным (финансовым) периодам (время переоценки для целей налогообложения) послужил основой для одной из значительных систем исчисления времени.

Сегодня известны и иные специфические финансовые периоды, которые удобнее именовать бюджетно-техническими сроками: квартал, операционный день, финансовый год,

бюджетный период (цикл), льготный бюджетный период и т. д.178 Счет времени по индиктионам имел еще одну важную особенность: он был цикличен. Для

обозначения даты назывался год индиктиона (от 1 до 15) и имя царствующего в тот момент императора Восточной Римской империи. Последний год индиктиона как будто замыкал круг, после которого начинался следующий круг.

Такое циклическое исчисление времени является оптимальным для отношений в сфере публичного (финансового) хозяйства, где существуют сопряженные понятия планирования и отчетности. Плановый период завершается отчетом и оценкой сделанного по сравнению с

173См., например: Кириллова М.Я., Крашенинников П.В. Сроки в гражданском праве. Исковая давность. М.,

2006.

174См.: Архипов А.А. Сроки в налоговом праве. М., 2011.

175Согласно ст. 190 ГК РФ срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока может начинаться от наступления события, которым определено его начало. Согласно ст. 6.1 НК РФ сроки, установленные законодательством о налогах и сборах, определяются календарной датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или на действие, которое должно быть совершено, либо периодом времени, который исчисляется годами, кварталами, месяцами или днями.

176Этот счет заменил счет по олимпиадам.

177Болотов В.В. Собрание церковно-исторических трудов. Т. 2. М., 2000. C. 105.

178См. подробнее: Казна и бюджет. М., 2014. C. 239–243.

запланированным, после чего начинается реализация нового плана в следующем цикле. Промежуточные отчетные периоды включаются в более длинный период, который перерастает в период государственного стратегического планирования. Имеет место и скользящий принцип, когда в ходе выполнения плана формируется и уточняется план на следующий период (периоды). Плановый период сопряжен с бюджетным периодом, который, в свою очередь, сопряжен с периодом закупок для публичных нужд. Эти три крупнейшие процедуры, которые регулируются бюджетным правом, вместе составляют сложную картину движения сроков государственного хозяйства.

Еще менее ста лет назад государственное хозяйство было связано с сельским, которое имеет сезонный характер и привязано к сельскохозяйственным работам, в свою очередь, зависящим от погодных условий. Время сбора урожая когда-то определяло срок обсуждения

бюджета в парламенте 179 . Вообще, финансовый (бюджетный) год также связан со специфическими периодами, к которым можно отнести льготный (счетный) период и период завершения операций (схема 2.10).

Сегодня движущей силой государственного хозяйства (и в целом экономики) являются денежные потоки, которые уже не связаны с погодными условиями. Целесообразно, однако, опираться на установленный государственной властью календарь и привычные хозяйственные циклы.

Какие временные отрезки являются привычными для государственного хозяйства и бюджетного планирования?

Советский опыт стратегического планирования хорошо известен. Первый в мире стратегический план ГОЭЛРО, принятый в 1921 г., включал задания по отраслям промышленности. С 1925 г. отмечается наличие финансового плана государственной промышленности (промфинплана), связанного с контрольными цифрами народного хозяйства, которые определялись Госпланом. Эти цифры «с каждым годом все теснее стали охватывать

народно-хозяйственные процессы» 180 и преобразовались в полные пятилетние планы экономического развития. В Союзе ССР прошло 12 пятилеток, в ходе которых достигались плановые показатели по национальному доходу, валовой продукции промышленности,

сельского хозяйства, капиталовложениям (инвестициям) и иные (иногда – досрочно) 181 . С самого начала предполагалось и создание долгосрочного плана до 15 лет.

О.Е. Кутафин отмечал, что процесс планирования социально-экономического развития в

СССР носил циклический характер. Он начинался с разработки проекта плана и заканчивался завершением действия плана. Полный цикл процесса текущего планирования охватывал более

полутора лет, а перспективного планирования – семь-восемь лет182. Циклы складывались из стадий: составления проекта плана, его рассмотрения и утверждения, организации выполнения,

составления и утверждения отчета о его исполнении183. Иными словами, следует говорить о плановом процессе. К 1980-м годам в СССР сложились следующие сроки планирования: комплексная программа научно-технического развития имела 20-летний горизонт с разбивкой

179 В России в 1922–1930 гг. из-за необходимости восстановления хозяйства бюджетный год был сориентирован на сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября. В ряде стран бюджетный год начинается с 1 июля, с 1 апреля или с 1 октября. Подробнее об этом см. в § 1 «Бюджетный цикл и бюджетный год» гл. 7 настоящего учебника.

180См.: Государственный бюджет и единый финансовый план СССР М., 1930. C. 31.

181Пятилетки: 1928–1932 гг., 1933–1937 гг., 1938–1941 гг., 1946–1950 гг., 1951–1955 гг., 1956–1960 гг., 1961–1965 гг., 1966–1970 гг., 1971–1975 гг., 1976–1980 гг., 1981–1985 гг., 1986–1990 гг.

182См.: Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М.,

1980. C. 203.

183См.: Там же. C. 209–210.

по пятилетиям, основные направления экономического и социального развития составлялись на 10 лет, а планы социально-экономического развития – на пять лет и один год, государственный бюджет был годовым. Пятилеткам соответствовали циклы перспективного планирования, а годовые планы относились к текущему планированию.

В Российской Федерации согласно Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»

(утратил силу)184 прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу сначала разрабатывался раз в пять лет на 10-летний период, среднесрочный прогноз – на период от трех до пяти лет, краткосрочный – ежегодно.

Законодательство о стратегическом планировании185 устанавливает следующие периоды: отчетный период – отчетный год и два года, предшествующие отчетному году; среднесрочный

– от трех до шести лет включительно; долгосрочный – более шести лет. Соответственно очередной год – год, следующий за текущим, а отчетный год – календарный год с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году.

В настоящее время принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, прогноз до 2030 года186, действуют

Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации187. Итак, можно выделить некоторые привычные периоды государственного стратегического

планирования: 20, 15, 10, 5 лет. Текущее планирование – три года или один год. Каждому такому периоду соответствует план, а вокруг плана складываются юридические процедуры: плановый процесс, бюджетный процесс, контрактная система и т. д. Длительность процедуры превышает срок действия плана, так как добавляются стадии его разработки, утверждения,

составления и утверждения отчета о его исполнении188.

Государственные стратегические и текущие планы непосредственно связаны между собой. Например, проект государственного бюджета СССР (как финансовый план) категорически не обсуждался в Верховном Совете СССР без наличия утвержденного

народно-хозяйственного плана 189 . «Бюджет в известном смысле является финансовым разделом плана развития народного хозяйства, формируясь в соответствии с ним»190. Сегодня

184Статьи 3–5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (утратил силу).

185Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

186Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

187Постановление Правительства РФ от 2 июля 2009 г. № 596.

188Например, Положением о порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010, определено, что работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, т. е. ранее чем за год до начала того финансового года, на который составляется бюджет. Заканчивается бюджетный период с вступлением в силу закона (правового акта местного самоуправления) об утверждении отчета об исполнении бюджета. Таким образом, зная границы данного цикла, можно установить его длину, которая обычно составляет три или три с половиной года.

189См.: Бюджетная система Союза ССР… C. 11.

190Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 212.

направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на среднесрочную перспективу191. Итак, представляется возможным говорить о непрерывных циклах планирования и

отчетности разной протяженности. Эти циклы формируются вокруг государственных, стратегических, хозяйственных и финансовых планов, которые сопряжены между собой.

Иными словами, речь идет об особом хозяйственно-финансовом календаре, который связывает воедино стратегические планы и прогнозы с бюджетным процессом и государственными закупками. Соблюдение последовательности процедур «календаря публичного хозяйства» позволит уменьшить риск разрыва (или, по терминологии физической науки, сингулярности) хозяйственных процедур, связанного с политическими событиями, уменьшить зависимость публичного хозяйства от ошибочных политических решений (схема

2.11).

Контрольные вопросы

1.Что представляет собой бюджетное право как подотрасль права, как наука и как учебная дисциплина?

2.Какие особенности имеют предмет и метод бюджетного права?

3.Назовите основные этапы развития науки российского бюджетного права.

4.Из чего состоит система бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины?

5.Какое место занимают расходы, доходы и государственный кредит в системе науки бюджетного права?

6.Какое место занимает государственный финансовый контроль в системе бюджетного

права?

7.Какую структуру имеет система принципов бюджетного права?

8.Какие принципы бюджетного права, не закрепленные бюджетным законодательством, вы можете назвать?

9.Как проявляется принцип единства в бюджетном праве?

10.Как проявляются принципы справедливости и законности в бюджетном праве?

11.Какие принципы относятся к принципам построения бюджетной системы?

12.Какие принципы относятся к принципам организации бюджетного процесса?

13.Какие принципы связаны с установлением бюджетных доходов и расходов?

14.В чем выражается сбалансированность бюджета?

15.В чем заключается единство кассы бюджета?

16.Как соотносится бюджетное право с иными отраслями российского права и институтами финансового права?

17.В чем состоят особенности бюджетных правоотношений?

18.Перечислите участников бюджетных правоотношений.

19.Назовите основные источники бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины.

20.Какую структуру имеет бюджетное законодательство?

21.Какие органы исполнительной власти осуществляют нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений?

22.Выскажите мнение о том, существуют ли наднациональные и международные

Конституционного Суда Российской Федерации? Верховного Суда Российской Федерации?

Рекомендуемая литература

191 Статьи 169, 172, 174 БК РФ.

подчинено им192. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат,

необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств193.

Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обусловлен

также ростом культуры 194 . Расходы бюджета призваны соответствовать публичным потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным возрастанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным масштабным кризисом (схема 3.1).

Существенной чертой публичных потребностей является то обстоятельство, что они, как правило, не имеют денежного выражения, будучи связанными, например, со

здравоохранением, обороноспособностью, образованием, культурой195. В некоторых случаях публичные потребности могут быть выражены в физических характеристиках веса, площади, объема, но в значительном числе случаев это сделать невозможно. Современные хозяйственные механизмы, однако, диктуют необходимость трансформации всех разнообразных публичных

потребностей в такой вид, который позволил бы оценить их стоимость196. В бюджетной сфере это выражается в моделировании измеримых показателей (индикаторов) достижения целей

бюджетных расходов для всех их видов 197 . После подсчета стоимости удовлетворения публичных потребностей появляется возможность их оплаты за счет публичных фондов денежных средств. Потребности, не поддающиеся количественному измерению, к сожалению, сегодня выпадают из сферы государственного попечения, несмотря на политическую риторику.

По замечанию Д.П. Боголепова, цифры государственных расходов «без помощи учебников истории вскроют перед нами содержание политической и экономической

жизни»198. Л.В. Ходский отмечал, что «по мере культурного развития страны и осложнений социальной жизни требования, предъявляемые к государству и обратно – государства к обществу, становятся все шире и шире. Действительно, какая разница между скромными задачами первичных стадий развития государства и современными требованиями? Внешняя безопасность, внутренний суд и расправа – прежде, а затем к ним присоединяются: пути

192См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 21.

193Например, привлечение средств через подписку, лотереи, частные учебные заведения, современное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Известна военная реформа Петра Великого, когда войска, находясь на постое, содержались не за счет бюджета, а за счет местного населения, выполняя некоторые полицейские функции.

194См.: ЭебергК.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 33.

195О направлениях публичных расходов подробнее см.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации публичных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. C. 10–15; Он же.

Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый вестник. 2014. № 7. C. 10–18.

196Такая задача не является легкой и неизбежно влечет издержки и искажения. Более того, можно утверждать, что мировая практика не знает успешного решения этой проблемы. Не углубляясь в философскую проблематику, следует заметить, что одним из «методов» решения указанной проблемы является моделирование «экономического гражданина», потребности которого удобны для прогноза.

197Впервые понятие показателей достижения целей бюджетных расходов было закреплено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (утратило силу).

198Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. М., 1929. C. 39.

сообщения, народное образование… заботы местных союзов об освещении, водоснабжении и т. д.»199 (схема 3.15).

Можно с уверенностью сказать, что исторически первыми возникли расходы на армию. Назовем их расходами на обеспечение внешней безопасности, содержание регулярной армии. В свою очередь, расходы на обеспечение внутренней безопасности выделились из них гораздо позже.

Одновременно с расходами на армию появились расходы на обеспечение внешней

политики. Первоначально они выражались в выплате дани или контрибуции200, расходах на прием и содержание послов, снаряжение делегаций для переговоров с правителями других государств.

Современные расходы на государственное управление возникли из сумм, которые были предусмотрены для личного вознаграждения за государственную службу. Позже появились регулярные выплаты профессиональным чиновникам. Любопытно, что первоначально значимые должности часто были формально доходной статьей правителя, известны понятия «откупа» и «кормления», что в практике управления государством практиковалось со времен Рима как на Востоке, так и на Западе.

Иные публичные расходы – на содержание судов, просвещение (образование), культуру, постройку общественных зданий и социальные выплаты, здравоохранение – появляются еще позже, но время и очередность их появления установить сложно, они варьируются в зависимости от разных обстоятельств.

Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслуживанием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных расходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физкультуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению таковой.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет

денежные средства201.

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств публично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения

199Ходский Л.В. Государственное хозяйство. Курс финансовой науки. СПб., 1907. C. 2.

200Согласно византийской практике подобные выплаты именовались платой федератам за охрану границ.

201Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.