!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

2.Рассмотрение и утверждение бюджета, в результате которых появляется имеющий обязательную силу закон (решение) о бюджете.

3.Исполнение бюджета. Эта стадия завершается по окончании финансового года, по ее итогам бюджет получает статус исполненного бюджета.

4.Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Витоге в форме закона (решения) утверждается отчет об исполнении бюджета (схема 7.2).

В некоторых случаях четвертую, отчетную стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составление проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.

Согласно установленному БК РФ определению бюджетного процесса, он включает контроль исполнения бюджета. Такой контроль, однако, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного цикла, когда в рамках последующего контроля проверяются прошедшие отчетные периоды. Контрольную стадию из всего бюджетного процесса выделить невозможно, так как контроль исполнения бюджета не влияет на ход бюджетного процесса и бюджет не меняет по результатам контрольных мероприятий своего качественного состояния. Исключение составляет этап внешнего аудита отчета об исполнении бюджета, являющийся частью заключительной, отчетной стадии бюджетного процесса. Без заключения Счетной палаты РФ или контрольно-счетного органа субъекта РФ невозможно рассмотрение закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

Кроме того, в бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то его стадиям. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры, как правило, в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 241БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 191 БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и

казенным учреждениям605.

§2. защита бюджетного процесса

Вразное время и в связи с различными обстоятельствами в БК РФ был включен ряд положений, направленных на достижение одной и той же цели – защиту интересов бюджета как части государственной и муниципальной казны, а также охрану бюджетного процесса. Делалось это по мере необходимости, не по плану, в результате чего нормы, связанные с защитой бюджета, попали в разные части БК РФ.

Прежде всего речь идет об иммунитете бюджета, сущностью которого выступает запрет принудительного взыскания в отношении бюджетных средств. В настоящее время иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение принудительного взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта.

Подробнее порядок списания бюджетных средств во исполнение судебных актов урегулирован специальной главой БК РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Наличие в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов, – факт необычный, имеющий историческую подоплеку 606 . Единственным оправданием такого

605Например, суммы, взыскиваемые судебными приставами-исполнителями; суммы на депозитах суда и т. д.

606Подробнее об истории вопроса см.: Комягин Д.Л. Проблемы возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов // Налоговый вестник. 1998. № 4; Он же. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. C. 43–54; Он же. Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета: практика, теория и история вопроса // Реформы и право. 2013. № 1. C.

положения вещей является то обстоятельство, что вмешательство судебных приставов в бюджетный процесс посредством принудительного изъятия сумм, уже запланированных и предназначенных на определенные законом (решением) о бюджете нужды, фактически лишает смысла всю огромную работу по составлению, балансированию, обсуждению и утверждению бюджета, так как он перестает существовать в качестве финансового плана.

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением, что «правовой режим иммунитета бюджета является особым правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость

Российской Федерации»607. Следует повторить, что нормы БК РФ об иммунитете бюджета и о порядке исполнения судебных актов о взыскании из бюджета (а шире – из казны) есть меры защиты публичной собственности и бюджетного процесса.

На это же направлены и главы БК РФ «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

Бюджетные меры принуждения по своей сути являются не чем иным, как мерами, направленными на защиту бюджета и стабильности бюджетного процесса. Уже то обстоятельство, что эти меры распространяются только на тех участников бюджетного процесса, которые обладают правосубъектностью исключительно в бюджетных правоотношениях (финансовые органы, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета), не позволяет отнести бюджетные меры принуждения к мерам юридической ответственности. Этот же вывод следует из анализа определения бюджетного нарушения, которое в БК РФ не относится к правонарушениям.

Сами бюджетные меры принуждения никак нельзя назвать санкциями. Это меры, применяемые в рамках межбюджетных отношений участников бюджетного процесса для обеспечения стабильности бюджетной системы и бюджетного процесса: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий

главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств608.

Таким образом, нормы БК РФ о бюджетных нарушениях и бюджетных мерах принуждения, как и иммунитет бюджета, являются правовыми средствами защиты казны (бюджета) и бюджетного процесса.

Наконец, в разделе «Участники бюджетного процесса» БК РФ есть гл. 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении временной финансовой администрации». Бюджетный процесс имеет непрерывный характер, и его приостановление чревато непредсказуемыми социально-экономическими последствиями, угрожает национальной безопасности. Соответственно в случае если обнаружится неспособность администрации (иных уполномоченных органов и должностных лиц) осуществлять бюджетный процесс, необходимы экстренные меры. В качестве таких мер БК РФ предлагает меры по введению временной

35–52; Казна и бюджет. М., 2014. C. 117–124.

607Поветкина Н.А. Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ // Журнал российского права. 2015. № 5. C. 110.

608О характере бюджетных мер принуждения см. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства // Реформы и право. 2014. № 2. C. 10–15; Комягин Д.Л. Бюджетная ответственность // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 4. C. 98-107.

финансовой администрации609.

Следовательно, введение временной финансовой администрации также направлено на защиту интересов бюджета.

Итак, в БК РФ имеется значительное количество норм, введенных с целью защиты непрерывности бюджетного процесса. Подобные нормы можно рассматривать в рамках отдельного института особенной части науки бюджетного права под названием «Защита бюджетного процесса (бюджета)». Еще раз перечислим упомянутые выше меры и формы защиты бюджетного процесса:

–режим иммунитета бюджета и вытекающий из него особый порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджета;

–применение бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения;

–введение временной финансовой администрации.

Институт защиты прав собственности издавна существует в рамках науки гражданского права. При этом Конституцией Российской Федерации установлено, что равным образом

защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности610. Если вопросы защиты частной собственности относятся к предмету гражданского права, то защиту государственной и муниципальной собственности урегулировать только частноправовыми

нормами невозможно611. Отношения, связанные с публичной собственностью (в том числе бюджетные правоотношения), лежат за пределами гражданского права, урегулированы целым

рядом кодексов и законов612.

Меры по защите бюджета, предусмотренные бюджетным законодательством, близки, но не сливаются с вопросами финансового контроля, так как непосредственно направлены на обеспечение финансовой безопасности (составной части национальной безопасности), определяемой как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и

внешних угроз613.

§3. участники бюджетного процесса

Вбюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в гл. 18–19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной ее ветви. Многие органы государственной власти выступают в бюджетном процессе сразу в

609 Нужно отметить сходство между введением временной финансовой администрации и назначением уполномоченного по бюджету (это одна из бюджетных мер принуждения).

610Статья 8 Конституции Российской Федерации.

611См.: Синдеева И.Ю., Воробьева И.О., Черникова Е.В. Способы защиты права государственной и муниципальной собственности // Современное право. 2014. № 12. C. 51.

612Федеральными законами от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»; от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»; от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; от 26 мая 1996 г.

№54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; от 10 января 2002 г.

№7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»; ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ и т. д.

613Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»; Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014.

нескольких ролях. Например, финансовый орган в силу своих основных полномочий выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно он является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь казенным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т. е. права и обязанности его участников, многочисленны и уникальны. В самом общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и некоторые иные.

Законами субъектов РФ могут быть закреплены особенности полномочий для участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления – для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться в рамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ними в противоречие.

Рассмотрим полномочия отдельных участников бюджетного процесса (схема 7.3).

Президент российской федерации

Президент Российской Федерации имеет две группы полномочий в бюджетном процессе. Он выступает, во-первых, как участник бюджетного процесса федерального уровня и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Президент разрабатывает и направляет Федеральному Собранию ежегодное послание, в котором определяются основные направления бюджетной политики Российской Федерации. Возможность направления и обсуждения посланий Президента предусмотрена в ст. 100 Конституции Российской Федерации. С момента обнародования послания отсчитывается начало бюджетного цикла. Данное полномочие является основным полномочием Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент Российской Федерации вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации. Все общие вопросы, касающиеся бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу этих обстоятельств практика издания Президентом указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом Российской Федерации является вторжением в компетенцию законодательной или исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Например, в период до принятия БК РФ из-за многочисленных пробелов в правовом регулировании издавались указы Президента, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и

государственного финансового контроля614.

614 Указ Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145; Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2235; Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1005 «О дополнительных мерах

Можно утверждать, что Президент Российской Федерации обладает некоторыми контрольными полномочиями в бюджетном процессе. К полномочиям Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации прямо отнесена проверка исполнения ежегодных посланий Президента. Кроме того, вопросы бюджетной деятельности могут звучать в иных программных документах, отдельных указах, распоряжениях, поручениях Президента Российской Федерации, проверку исполнения которых осуществляет также Контрольное управление Администрации Президента.

Наконец, законодательством предусмотрено создание резервного фонда Президента Российской Федерации, средства которого используются на финансовое обеспечение

непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента615. Распоряжение резервным фондом и контроль использования средств резервного фонда, таким образом, относятся к полномочиям Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Высшие должностные лица публично-правовых образований

Высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований обладают сходными с Президентом Российской Федерации полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам, но не должны своими решениями противоречить тезисам, изложенным в бюджетном послании Президента.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может быть установлена конституцией или уставом субъекта Российской

Федерации616.

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из

своего состава617.

Законодательные (представительные) органы публичной власти

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие двух видов ежегодных законов (актов): законов или актов о бюджете и об утверждении отчетов об их исполнении. Кроме того,

по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве» // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст.

395.

615Статья 82 БК РФ.

616Например, согласно Конституции Республики Северная Осетия – Алания глава Республики является ее высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, а согласно ст. 3 Закона Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № 6-оз «Устав Ленинградской области» губернатор Ленинградской области является ее высшим должностным лицом.

617Например, по Уставу муниципального образования «Прионежский муниципальный район Республики Карелия», принятому Советом Прионежского муниципального района 22 декабря 2005 г., глава Прионежского муниципального района является высшим должностным лицом района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов

местного значения.

исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать разъяснения относительно обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например, в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа остается рассмотрение и принятие ежегодных законов – о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов (которые по сути являются актами последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. и определяет в числе прочего особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет подробнее урегулирован в гл. 21–23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов – ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ (схема 7.4).

Исполнительные органы публичной власти

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, утверждают распределение межбюджетных трансфертов. Они обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов власти, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом (схема 7.5).

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство Российской Федерации, статус и полномочия которого закреплены Конституцией Российской Федерации (гл. 6) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. В число конституционных полномочий Правительства входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» этот орган осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15), в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации». Руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ может также являться и его высшим должностным лицом, что должно быть предусмотрено конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания БК РФ, под исполнительными (исполнительно-распорядительными) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. В то же время в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов, помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти, могут включаться также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, а кроме того, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств следует рассмотреть отдельно.

Финансовые органы. минфин россии

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, а полномочия финансового органа федерального уровня – Министерства финансов Российской Федерации – выделены

особо и действительно являются особенными619. Легальное определение финансового органа выглядит следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения

местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований)620.

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами в правительство (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.

Минфин России – федеральное министерство. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Минфин России имеет в подчинении Федеральное казначейство, Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка,

Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу621. Следует заметить, что последние две службы являются главными администраторами основного массива доходов федерального бюджета. Ранее Министерство финансов также курировало различные отрасли промышленности, которые служили источником государственных доходов. Например, в состав вновь образованного Министерства финансов в 1802 г. вошли департаменты государственных

619Статьи 165 и 166 в гл. 19 БК РФ.

620Статья 6 БК РФ.

621Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов, в 1818 г. из

Министерства внутренних дел передается департамент мануфактур и внутренней торговли622. Бюджетное законодательство содержит подробный и обширный перечень полномочий

Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов

Российской Федерации623, однако ряд полномочий из данного Положения не нашли отражения в БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций Федеральной налоговой службы: утверждение порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др. (схема 7.6).

Законодатель особо выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют его персональную ответственность. Министр финансов имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России в обычном порядке.

В соответствии с БК РФ министру финансов Российской Федерации приданы некоторые специальные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов имеет право запретить главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Федерального казначейства); выносить ГРБС и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (схема 7.7).

Федеральное казначейство

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех

уровней бюджетной системы Российской Федерации624, т. е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Фактически Федеральное казначейство выполняет роль кассира «внутри органов публичной администрации. Оно оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Казначейство выступает как уполномоченный, как приказчик административных органов, выполняющий

операции по получению денег и платежам» 625 . Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства626. Некоторые полномочия Федерального

622Краткий исторический очерк столетней деятельности Министерства финансов в 1802–1902 годах. М., 1902.

C. 3–4.

623Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329.

624О принципе единства кассы см. § 2 «Принципы бюджетного права» гл. 2.

625Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978. C. 318.

626Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н «О порядке кассового обслуживания

казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ по специальному соглашению.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено обширными контрольными полномочиями, которые охватывают все виды предварительного контроля, а также – в

определенных случаях – и последующего контроля627. Федеральное казначейство наделено также отдельными нормотворческими полномочиями 628 , несмотря на то что в системе

федеральных органов исполнительной власти оно имеет статус федеральной службы629. Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль за непревышением

использования ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, распределенных ГРБС (а также РБС) между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными ассигнованиями и кассовыми расходами; непревышением бюджетных ассигнований и лимитов, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями и кассовыми расходами; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с установленным порядком санкционирования расходов возникновение у него денежных обязательств; правильностью оформления платежного поручения или кассовой заявки для списания средств бюджета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных доходов; правильностью распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (схема 7.8).

Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном

казначействе630.

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, но является участником единой платежной системы Банка России, что дает ему возможность самостоятельно осуществлять определенные расчетные операции, необходимые для выполнения функций по кассовому исполнению бюджета.

исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов».

627Полномочия последующего контроля имелись у Федерального казначейства до 1998 г. и вновь появились у него с 2016 г., после упразднения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, функции которой частично были переданы Федеральному казначейству.

628В соответствии со ст. 166.1 БК РФ Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок открытия и ведения лицевых счетов.

629В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и не вправе осуществлять

вустановленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства Российской Федерации.

630Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703.